Con la sentenza 6152/2026, depositata il 31 luglio 2026, il Consiglio di Stato affronta la materia delle bonifiche ambientali, concentrandosi sulla tutela del proprietario estraneo e incolpevole rispetto all'inquinamento di un'area.

1. Introduzione e inquadramento sistematico della controversia.

La pronuncia in analisi si colloca nel panorama del diritto amministrativo e ambientale contemporaneo come una delle pietre miliari più rilevanti in materia di bonifiche dei siti contaminati, tutela della proprietà privata e perimetrazione dei poteri ablatori della Pubblica Amministrazione. Tale provvedimento giurisdizionale offre l'occasione per un'analisi sistematica profonda, affrontando uno dei nodi più intricati e dibattuti della giurisprudenza amministrativa: il bilanciamento tra l'interesse pubblico primario alla risorsa ambientale e la salvaguardia delle posizioni soggettive dei proprietari estranei e incolpevoli rispetto all'evento inquinante.

La vicenda processuale ha tratto origine da una controversia complessa e stratificata nel tempo, localizzata all'interno del sito di interesse nazionale (SIN) di “Venezia-Porto Marghera”, storicamente caratterizzato da una densità industriale elevatissima e da una compromissione ambientale articolata; e, per questo, considerato come uno dei più antichi ‘banchi di prova’ per l'operatività del Codice dell’ambiente di cui al d. lgs. 152/2006. All'interno di questo perimetro geografico e normativo, una nota società italiana, titolare di un compendio immobiliare di estensione superiore ai 75.000 metri quadrati, è stata coinvolta – sin dal 2004 – in procedimenti di risanamento avviati dal dicastero dell’ambiente.

Il nucleo generatore della controversia affonda, però, le sue radici in un giudicato risalente: con la sentenza n. 143/2015, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto aveva recisamente escluso qualsiasi responsabilità della società stessa in ordine alla contaminazione riscontrata nell'area, fondando la propria decisione sull'applicazione rigorosa del principio unionale “chi inquina paga”. Nonostante il formarsi della cosa giudicata, l'Amministrazione ha reiterato nel corso degli anni le proprie pretese impositive di adempimenti istruttori complessi, tra cui l'obbligo di riformulare l'analisi di rischio sanitario e ambientale.

L'impugnazione di tali provvedimenti dinanzi al TAR Veneto ha portato all'annullamento di essi, compulsando il prefato Ministero a interporre appello dinanzi al Consiglio di Stato. Che, con la sentenza di cui ora si discetta, ha respinto integralmente l'appello erariale; strutturando un impianto motivazionale rigoroso che poggia su pilastri dogmatici ineccepibili: la centralità del principio di legalità quale fonte esclusiva del potere amministrativo, la distinzione ontologica tra la posizione del responsabile dell'inquinamento e quella del proprietario incolpevole, l'inapplicabilità di interpretazioni estensive del principio di precauzione e il limite invalicabile del cosiddetto ‘apprezzabile sacrificio’ nell'imposizione di misure di prevenzione.

2. Analisi dettagliata del quadro fattuale e procedimentale.

L'esame della fattispecie concreta impone una ricostruzione analitica del tessuto fattuale che ha contrassegnato la vicenda amministrativa. Sin dall'avvio dei procedimenti di bonifica, nel 2004, l'azione del Ministero dell'Ambiente si è mossa lungo una direttrice marcatamente estensiva, tesa a coinvolgere il soggetto titolare del diritto dominicale indipendentemente dall'accertamento di una condotta causale commissiva o omissiva imputabile alla proprietà. La reazione della società destinataria dei provvedimenti in questione ha trovato un primo fondamentale riconoscimento nel 2015.

Il TAR Veneto, con sentenza passata in giudicato, ha accertato l'assenza totale di responsabilità in capo alla ricorrente, cristallizzando il principio per cui la proprietà immobiliare di un'area inquinata non postula, di per sé, responsabilità ambientale. Ciononostante, la dinamica procedimentale non si è arrestata. Attraverso conferenze di servizi decisorie e provvedimenti successivi, l’Amministrazione ha tentato di aggirare gli effetti preclusivi del giudicato, configurando nuovi obblighi istruttori e pretendendo la redazione di ulteriori studi tecnici di caratterizzazione e analisi di rischio.Per vero, siffatto modus operandi amministrativo evidenzia una tendenza ricorrente nella prassi degli enti di tutela: l'utilizzo del proprietario non responsabile quale ‘terminale’ operativo e finanziario a fronte della difficoltà di individuare, escutere o sanzionare i reali autori della contaminazione storica.

Il Consiglio di Stato ha dunque stigmatizzato il tentativo di traslare sul proprietario incolpevole qualsivoglia onere riservato dall’ordinamento direttamente in via esclusiva al responsabile dell'inquinamento e subordinatamente, ma in via sussidiaria, all'intervento pubblico.La disamina del quadro fattuale dimostra come la reiterazione degli atti ministeriali abbia finito per violare ben due dettami basilari: quello del ne bis in idemprocessuale, derivante dal giudicato del 2015; e l’altro di certezza dei rapporti giuridici. La pretesa di imporre a un soggetto estraneo all'inquinamento la predisposizione di un'analisi di rischio complessa va irrimediabilmente a contrastare con il sistema delle tutele delineato dal legislatore ambientale del 2006, trasformando la titolarità dominicale in una forma occulta e intollerabile di responsabilità oggettiva patrimoniale.

3. Il principio di legalità e l'insussistenza di una norma attributiva del potere.

Il principio di legalità sostanziale viene, allora, declinato come limite invalicabile all'esercizio del potere amministrativo. Il Consiglio di Stato ha osservato, con estremo rigore, che l'imposizione al proprietario non responsabile di qualsiasi attività di indagine complessa – ove rientrano: la redazione, l'integrazione o la riformulazione di uno studio di analisi del rischio sanitario e ambientale – necessita di una base legislativa espressa e puntuale.Nel sistema costituzionale e amministrativo italiano, la P.A. non gode di poteri impliciti o incondizionati di tipo ablatorio. Ogni compressione della sfera giuridica o patrimoniale del privato deve trovare fondamento in una norma attributiva del potere che legittimi espressamente l'atto autoritativo.

Nel caso di specie, il Ministero ha operato in una condizione di palese carenza di potere in concreto, non avendo saputo indicare alcuna disposizione del d.lgs. n. 152/2006 (né di altre fonti normative) idonea a onerare dei compulsati incombenti tecnici e finanziari l’incolpevole proprietario dell’area da bonificare.Ne deriva, oggidì e ormai, il pieno tracciamento di una linea di demarcazione netta e insuperabile tra due categorie soggettive distinte: da un lato, il responsabile della contaminazione, gravato ex lege da tutti gli obblighi di bonifica, messa in sicurezza operativa e permanente, ripristino ambientale e risarcimento del danno; dall’altro, il proprietario non responsabile dell'inquinamento, meramente facultato ad intervenire su base volontaria. Sicché, la qualifica dominicale non costituisce titolo per fondare una garantita responsabilità di posizione. Il proprietario risponde del fondo nei limiti delle garanzie reali e delle azioni civilistiche di arricchimento, ma non può essere destinatario di ordini di fare inerenti alla bonifica o alle indagini ambientali, salvo il caso in cui venga rigorosamente provato il suo apporto causale colpevole o doloso alla genesi della contaminazione.

4. La distinzione ontologica tra bonifica, messa in sicurezza e responsabilità.

Un profilo di assoluto rilievo dogmatico affrontato dal Consiglio di Stato concerne la distinzione ontologica e funzionale tra i diversi istituti che compongono il microsistema delle bonifiche ambientali, con particolare riferimento agli obblighi di bonifica nonché alle misure di messa in sicurezza d'emergenza e prevenzione.

L'Avvocatura Generale dello Stato aveva tentato di sostenere la legittimità dei provvedimenti ministeriali, argomentando che la caratterizzazione e l'analisi del rischio non sfociano necessariamente in un obbligo di bonifica in senso stretto, potendo rappresentare l'anteprima di interventi di messa in sicurezza asseritamente compatibili anche con la figura del proprietario non responsabile. Ma il Supremo Consesso della giustizia amministrativa ha sconfessato la narrata ricostruzione.Richiamando un proprio precedente (cfr.: Cons. Stato, sez. IV,19 luglio 2023, n. 7072) e confermando l'autorevole indirizzo delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ., sez. un.,1 febbraio 2023, n. 3077), i giudici di Palazzo Spada hanno infatti ribadito che persino le misure de quabus e gli interventi di riparazione del danno ambientale presuppongono indefettibilmente l'accertamento della responsabilità in capo al soggetto destinatario.Il proprietario del sito non responsabile della contaminazione non è tenuto alla loro esecuzione, trattandosi di interventi finalizzati a rimozione e sterilizzazione del rischio indi alla riparazione del danno ecologico, i quali possono incombere unicamente sul soggetto che ha causato o concorso a causare l'inquinamento. Tentare di estendere tali obblighi al proprietario incolpevole cozzerebbe con il principio – cardine degli ordinamenti eurounitario e nazionale e riposante nelle disposizioni degli artt. 191 TFUE e 239 ss. del d. lgs. n. 152/2006– del “chi inquina paga”.

Come già precedentemente sentenziato (cfr.: Cons. Stato, sez. IV,28 agosto 2024, n. 7274), il Codice dell’ambiente contempla, dipoi, al disposto dell’art. 250, nel caso in cui il responsabile non venga individuato e il proprietario non intenda avvalersi della facoltà di intervento volontario, il meccanismo surrogatorio per effetto del quale è l'Amministrazione competente a realizzare direttamente le opere necessarie. Il recupero delle spese sostenute dall'ente pubblico non avviene attraverso la coercizione personale o gli ordini di ripristino, bensì mediante l'attivazione del privilegio speciale immobiliare sul fondo (ex art. 253 del d. lgs. 152/2006), quantunque operante nei rigorosi limiti dell'arricchimento senza causa (ex art. 2041 c.c.), ossia esclusivamente in proporzione all'effettivo incremento di valore di mercato che il bene immobile ha conseguito grazie agli interventi di bonifica realizzati.

5. Il bilanciamento tra tutela ambientale e il limite del cosiddetto ‘apprezzabile sacrificio’.

Ampie e raffinate argomentazioni, utili alla delimitazione del discrimine tra i doveri di solidarietà sociale e l'illegittima imposizione di prestazioni non esigibili, vengono vieppiù riservate all'esame delle misure di prevenzioneL'Amministrazione aveva invocato l'applicabilità delle misure di prevenzione – ex art. 240, comma 1, lett. i, del d.lgs. 152/2006 – per giustificare l'imposizione di condotte attive al proprietario.

Il Consiglio di Stato ha riconosciuto che, in astratto, le misure di prevenzione – intese come iniziative tempestive volte a evitare l'aggravarsi del danno ambientale in presenza di un pericolo imminente – possono essere imposte anche al proprietario incolpevole, non sussistendo sul punto una riserva assoluta in capo al responsabile; soggiungendo, però, la sussistenza del divieto di coercibilità in presenza di un ‘apprezzabile sacrificio’, ovverosia in ragione dell’accertato (e, quindi, accertando) carattere di esigibilità, semplicità ed economicità. Ciò perché pure nei rapporti di diritto pubblico caratterizzati dall’accertamento della violazione di obbligazioni pubbliche implicanti la responsabilità del privato e presidiate da sanzioni a valenza ripristinatoria – ai sensi del disposto dell’art 1, comma 2 bis, della l. 241/1990 – deve trovar luogo il principio ab ovo civilistico di solidarietà e buona fede di cui agli artt. 2 Cost. e 1176 c.c. (cfr.: Cons. Stato, sez. sez. IV,19/08/2025, n. 7084).In ispecie, la predisposizione di un nuovo studio di analisi dei rischi non poteva in alcun modo essere qualificata come misura semplice ed economica. Al contrario, l'istruttoria e la complessità storica del procedimento hanno dimostrato che si trattava di un adempimento straordinariamente oneroso, complesso e gravoso. Ne consegue che, anche a voler sussumere la misura nell'alveo delle misure di prevenzione, lo sforzo richiesto al proprietario estraneo all'inquinamento avrebbe ampiamente sostanziato notevole sacrificio e si sarebbe tramutata in una prestazione patrimoniale e collaborativa imposta contra legem e, ipso facto, inammissibile.

6. Il principio di precauzione e i suoi confini dogmatici.

Notevoli, altresì, il corretto inquadramento e la congrua perimetrazione applicativa del principio di precauzione, frequentemente evocato dalle PP. AA. alla stregua di clausola di stile per legittimare qualsiasi intervento ablatorio in contesti di incertezza scientifica o tecnica.Il Ministero dell'Ambiente aveva richiamato il combinato disposto degli artt. 191 del TFUE e 3 ter del d.lgs. 152/2006 per sostenere che la complessità dell'indagine ambientale e la necessità di dissipare ogni dubbio sulla presenza di contaminanti (come l'arsenico nel sottosuolo) giustificassero, in nome della tutela avanzata della salute e dell'ambiente, l'imposizione di ulteriori studi di rischio al proprietario.Il Consiglio di Stato ha smantellato radicalmente il costrutto, teorizzando – con una lettura rigorosa e ortodossa – come il principio in parola sottenda un criterio ermeneutico fondamentale e un parametro di indirizzo per l'esercizio della discrezionalità amministrativa in contesti di incertezza scientifica, senza poter tuttavia in alcun modo assurgere a fonte di edizione del potere.

In altri termini, il principio precauzionale autorizza l'Amministrazione a modulare i propri interventi preventivi quando vi sia un rischio potenziale non ancora ponderato dalla scienza, ma non conferisce all'ente pubblico il potere di imporre obblighi ablatori, prestazioni personali o oneri patrimoniali ai privati in totale assenza di una specifica copertura legislativa che individui il destinatario e i presupposti di quell'obbligo. La precauzione, insomma, non è un grimaldello capace di eludere il principio di legalità: l'azione amministrativa, per quanto mossa da nobili finalità ecologiche, deve sempre muoversi all'interno dei binari tassativi tracciati dal legislatore.Nel caso esaminato, l'invocazione del principio di precauzione non poteva sanare la carenza di una norma attributiva del potere di imporre al proprietario non responsabile la redazione di una complessa analisi di rischio.

7. Considerazioni conclusive e impatti sistematici.

La sentenza n. 6152/2026 del Consiglio di Stato si segnala per la straordinaria coerenza sistematica e per la capacità di riaffermare con fermezza i principi fondamentali dello Stato di diritto di fronte alle spinte espansive e spesso disordinate dell'azione amministrativa in materia ambientale.Viene chiarito, in modo definitivo, che la tutela dell'ambiente, seppure avente connotazione di valore di primario rango costituzionale ed eurounitario (ex artt. 9 e 41 Cost. nonché 191 e 192 TFUE), non può trasformarsi in un titolo giustificativo per la compressione arbitraria dei diritti dominicali e delle garanzie procedimentali dei privati. L'ordinamento giuridico italiano ed europeo non tollerano derive di responsabilità oggettiva occulta, né ammettono che i costi e gli oneri derivanti da gravi contaminazioni storiche possano essere scaricati surrettiziamente su soggetti che si trovano ad essere unicamente proprietari incolpevoli del fondo.