A questa conclusione giunge ribadendo il rango costituzionale della retroattività favorevole sia in relazione all’art. 3 Cost. (principio di uguaglianza-ragionevolezza) sia in relazione all’art. 7 CEDU. Ma l’approdo è stato graduale, in quanto in precedenti decisioni (cfr. C. cost. 7 aprile 2017, n. 68) la retroattività era stata affermata solo in relazione alle norme sanzionatorie amministrative aventi natura sostanzialmente penale.

Premessa La complessità dei rapporti che quotidianamente vengono ad intrecciarsi tra i consociati ha obbligato lo Stato a provvedere alla loro disciplina con norme che, a volte, risultano particolarmente afflittive. Tale necessità è evidente, oltre che sotto il profilo penale, nei rapporti commerciali, nella disciplina della circolazione delle persone e dei beni economici e dei servizi, nei trasporti di qualsiasi tipo, nella regolamentazione della circolazione stradale. L’intento del legislatore è quello di tutelare le legittime aspettative dei cittadini, garantendo loro la tutela necessaria in ordine a possibili abusi da parte di alcuni a danno degli altri.

Per quanto concerne la circolazione stradale è evidente la preoccupazione dello Stato di salvaguardare la salute dei cittadini che può essere posta in pericolo da comportamenti inadeguati e/o addirittura in palese violazione dei precetti di legge. Le sanzioni che sono previste per l’inosservanza delle leggi sono di diversa natura e intensità.

Le leggi penali contengono divieti che lo Stato considera fondamentali per il vivere civile, per cui le sanzioni previste in caso di disobbedienza assumono forme e misura proporzionalmente adeguate alla gravità delle violazioni commesse. Le sanzioni amministrative, fondamentali al fine di evitare turbative al vivere civile, sono considerate quali pene in senso tecnico, differenti dalle sanzioni penali per il loro grado di afflittività sia materiale che morale. Le differenze di fondo tra i due tipi di sanzioni possono così riassumersi:

a) la sanzione penale si caratterizza, oltre che per intensità, per il profilo etico-sociale cui viene relegato l’autore del reato;

b) la sanzione amministrativa, a causa degli interessi che si presumono lesi, viene irrogata dall’Autorità amministrativa e non produce gravi conseguenze di ordine etico-sociale nei confronti dell’autore della violazione.

Secondo Delpino (Diritto Penale – Parte generale – 2010), le sanzioni penali sono delle “pene vere e proprie” irrogate dal giudice penale mediante il processo, mentre le sanzioni amministrative sono quelle comminate dall’Autorità Amministrativa nelle ipotesi di illecito amministrativo e solo eccezionalmente dal giudice nelle ipotesi di connessione tra reato e illecito amministrativo.

Comunque, la normativa in materia di sanzioni amministrative non si sottrae all’osservanza dei principi propri del diritto penale. La legge fondamentale per la disciplina degli illeciti amministrativi è la legge 24 novembre 1981, n. 689, alla quale occorre far riferimento anche per le violazioni al codice della strada (D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285). Ed è proprio nella legge n. 689/1981 che si rinvengono i principi informatori della materia che, in gran parte, vengono mutuati dal sistema penale.  

Principio di legalità (o di riserva di legge) L’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, statuisce: “Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati”. Si tratta, come può facilmente intuirsi, del principio di legalità secondo il quale le sanzioni amministrative, e, quindi, anche quelle conseguenti a infrazioni al codice della strada, non possono essere irrogate se non in base a una legge in vigore al momento della commissione del fatto sanzionato.

L’art. 14 delle preleggi  (Applicazione delle leggi penali ed eccezionali) dispone: “Le leggi penali e quelle che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”. Ne consegue che la potestà di individuare le fattispecie sanzionabili è riservata alla legge. Altre fonti non esistono. Tuttavia, è possibile che la stessa legge preveda, specialmente in una materia caratterizzata da un elevato tecnicismo, che la Pubblica Amministrazione possa emanare decreti contenenti prescrizioni particolareggiate nel rispetto, ovviamente, dei principi e dei limiti stabiliti dalla legge stessa.  Secondo l’insegnamento della Cassazione, infatti, è possibile l’integrazione del precetto legislativo attraverso l’introduzione di norme subprimarie allorché la materia sia caratterizzata da un particolare tecnicismo e sia necessario pertanto rinviare a provvedimenti amministrativi che siano espressione di una discrezionalità tecnica, purché ovviamente venga circoscritto l’ambito entro cui tale discrezionalità possa operare, risolvendosi altrimenti in arbitrio un tale intervento in quanto privo di un sufficiente collegamento con la norma primaria (Cass. n. 936/2005 in Giust. civ. Mass. 2005).

Ne segue che l’eventuale tentativo di introdurre con provvedimenti amministrativi, attraverso un’interpretazione estensiva o attraverso l’analogia, nuove ipotesi di violazioni va doverosamente disatteso dal giudice. E’ escluso, quindi, che una circolare ministeriale esplicativa possa estendere l’applicazione della sanzione a condotte non punite dalla legge della quale pretende costituire attuazione. Al riguardo particolarmente precise sono le statuizioni della Cassazione, secondo la quale “Le circolari amministrative – contenendo istruzioni, ordini di servizio, direttive impartite dalle autorità amministrative centrali o gerarchicamente superiori agli enti o organi periferici o subordinati, con la funzione di indirizzare in modo uniforme l’attività di tali enti o organi inferiori – sono atti meramente interni della p.a., che esauriscono la loro portata ed efficacia giuridica nei rapporti tra i suddetti organismi ed i loro funzionari e non possono, quindi, spiegare alcun effetto giuridico nei confronti di soggetti estranei all’amministrazione: ciò, a maggior ragione, in materia di sanzioni amministrative ove vige il principio di legalità di cui all’art. 1, l. n. 689/1981, sicché deve escludersi che una circolare esplicativa di una legge possa estendere l’applicazione della sanzione ad una condotta non prevista dalla legge della quale essa pretende di costituire applicazione” (Cass. civ., sez. II, n. 11826/2007).

Ovviamente, alle Regioni, che sono dotate del potere legislativo, è riconosciuta la potestà di prevedere sanzioni amministrative nelle materie di loro competenza.  

Principio di irretroattività. Corollario del principio di legalità è il principio di irretroattività, in virtù del quale nessuno può essere punito con sanzione amministrativa in conseguenza di un fatto che non era considerato illecito dalla legge vigente al momento della sua commissione. L’art. 2, comma 4, c.p. introduce un principio fondamentale: “Se la legge del tempo in cui fu commesso il reato e le posteriori sono diverse, si applica quella le cui disposizioni sono più favorevoli al reo, salvo che sia stata pronunciata sentenza irrevocabile” (favor rei).

Nel caso di sanzioni amministrative, secondo la giurisprudenza della Cassazione, il principio del favor rei non poteva essere applicato nell’ipotesi di illecito amministrativo solamente perché si trattava di una precisa scelta del legislatore convinto di “dover evitare una completa assimilazione dell’illecito amministrativo a quello penale” (P. Cerbo, Le sanzioni amministrative, Giuffrè, Milano, 1999).  

La non estensibilità del principio del favor rei alle sanzioni amministrative ha trovato il consenso della Corte Costituzionale. Almeno sino a Corte cost., sentenza 21 marzo 2019, n. 63, in cui il principio della retroattività favorevole trova finalmente accoglimento.

Il nuovo orientamento della Corte Costituzionale costituisce un vero e proprio ribaltamento rispetto alle precedenti decisioni (C. cost. 7 aprile 2017, n. 68) che caparbiamente confermavano l’irretroattività della lex mitior.  La decisione interessa l’istituto della depenalizzazione e rappresenta un fondamentale termine di riferimento per valutare la compatibilità con i principi costituzionali delle discipline di diritto transitorio introdotte attraverso interventi di depenalizzazione, passati e futuri.  

In verità, la Corte, nel ribadire il rango costituzionale della retroattività favorevole, spiega il nuovo orientamento richiamandosi all’art. 3 Costituzione, che impone all’interprete di rispettare il principio di uguaglianza e della ragionevolezza. Va aggiunto che il ribaltamento è stato determinato anche alla luce delle norme sovranazionali che impongono di equiparare il trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti che siano stati commessi sia prima sia dopo l’entrata in vigore della norma che ha disposto un trattamento sanzionatorio più mite.

Secondo la Corte, dunque: “Il principio della retroattività della lex mitior in materia penale è infatti fondato, secondo la giurisprudenza di questa Corte, tanto sull’art. 3 Cost., quanto sull’art. 117, primo comma, Cost., eventuali deroghe a tale principio dovendo superare un vaglio positivo di ragionevolezza in relazione alla necessità di tutelare controinteressi di rango costituzionale (infra, punto 6.1.). Il principio in questione deve ritenersi applicabile anche alle sanzioni amministrative che abbiano natura “punitiva” (infra, punto 6.2.). Le sanzioni amministrative previste per l’abuso di informazioni privilegiate di cui all’art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998 hanno natura “punitiva”, e rientrano come tali nell’ambito di applicazione del principio della retroattività in mitius (infra, punto 6.3.). La deroga alla retroattività in mitius stabilita dall’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, qui censurato, non supera il “vaglio positivo di ragionevolezza” ed è, pertanto, costituzionalmente illegittima, nella parte in cui esclude l’applicazione retroattiva delle modifiche in mitius apportate alle sanzioni amministrative previste per l’illecito di abuso di informazioni privilegiate di cui all’art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998 (infra, punto 6.4.).   

Allegato:

Corte Costituzionale|Sentenza 21 marzo 2019  n. 63