SOMMARIO

1. Introduzione

2. Inquadramento normativo e profili fondamentali di disciplina

3. Requisiti di legittimità delle spese

4. Il Discrimen Giuridico: Utilità Pubblica, Congruità e Obbligo di Trasparenza

5. La Responsabilità Erariale derivante da spese illegittime. Profili giurisprudenziali

6. Meccanismi di controllo e profili di prevenzione del danno erariale

7. Giurisprudenza contabile rilevante

8. Conclusioni

1. Introduzione

Nel particolare settore giuspubblicistico, si definisce attività di rappresentanza quella che, esclusa ogni finalità economica, la Pubblica Amministrazione svolge al preciso scopo di porsi in relazione con terzi e far conoscere la propria immagine.

Il concetto di rappresentanza deve, comunque, essere individuato in quegli avvenimenti di interazione tra soggetti istituzionalmente legittimati a manifestare gli interessi propri dell’ente di cui fanno le veci.

Tra le spese di rappresentanza possono ricomprendersi quelle sostenute, in occasione di rapporti di carattere ufficiale, per l’organizzazione di eventi pubblici, per ospitalità, anche conviviale, a personalità esterne o nei confronti di organi o soggetti estranei, dotati anch’essi di rappresentatività dell’ente di appartenenza.

Da quanto sopra discende, naturalmente, che nelle suddette spese non possono ricomprendersi quelle genericamente destinate alla cittadinanza o al quisque de populo, poiché ciò si porrebbe in netta antitesi col fine essenziale della “rappresentanza”, contraddicendo la premessa iniziale.

Gli Enti Locali, in quanto articolazioni primarie della Repubblica ex art. 114 Cost., esercitano funzioni amministrative implicanti la gestione di risorse finanziarie pubbliche. Tra queste, le spese di rappresentanza, finalizzate alla promozione dell’immagine dell’ente, alla curatela di relazioni interistituzionali ed economiche, costituiscono un’area di potenziale frizione con i principi di una sana gestione finanziaria, potendo degenerare in ipotesi di responsabilità erariale.

Il legislatore, pur riconoscendone la legittimità, ha previsto una disciplina stringente in termini di ammissibilità, pubblicità e rendicontazione, al fine di prevenire abusi e sprechi di risorse pubbliche.

Non di rado, infatti, l’utilizzo distorto di tali spese ha condotto a giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei Conti. La delimitazione giuridica tra l’esercizio legittimo della funzione rappresentativa e la condotta idonea a configurare un pregiudizio per l’erario pubblico rappresenta il fulcro della presente disamina. Trattandosi di spese sostenute con denaro pubblico, esse devono rispondere ai principi di legittimità, trasparenza, economicità e inerenza all’attività istituzionale. La giurisprudenza contabile ha più volte evidenziato come un uso improprio di tali fondi possa configurare ipotesi di danno erariale.

2. Inquadramento normativo e profili fondamentali di disciplina

Il regime giuridico delle spese di rappresentanza negli Enti Locali trae fondamento da una pluralità di fonti normative, in primis nell’art. 6, comma 8, del D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla L. n. 122/2010, che ha previsto l’obbligo per gli Enti Locali di ridurre tali spese e di pubblicare annualmente, nel sito istituzionale, l’elenco delle stesse (al quale si affianca il D.M dell’Economia e delle Finanze del 23 aprile 2012, che stabilisce i criteri per l’individuazione di tali spese ai fini della rendicontazione), e nel D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico degli Enti Locali) – TUEL), insieme a disposizioni legislative regionali e, in via peculiare, ai regolamenti interni adottati in autonomia dagli enti ex art. 118 Cost., che devono dettagliare le tipologie di spese ammesse, le modalità di autorizzazione e di rendicontazione. Occorre, tuttavia, precisare che non vi è un obbligo di dotarsi di un regolamento disciplinante in generale la fattispecie; questo, però, non esclude di adottarne uno che non potrà che apportare solo benefici in termini di sana gestione delle risorse pubbliche. I succitati atti normativi secondari specificano, in aderenza ai principi generali di legittimità, efficacia, efficienza, necessità, trasparenza (v. D. Lgs. n. 33/2013 che impone l’obbligo di pubblicazione dei dati relativi a tali spese nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale), economicità, proporzionalità e inerenza all’attività istituzionale, i criteri di ammissibilità delle predette spese.

3. Requisiti di legittimità delle spese

Occorre, innanzitutto, che le spese in esame siano conformi e non devono porsi in contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento che l’art. 97 Cost. considera imperativo obbligo dell’attività della P.A.

La legittimità di una spesa di rappresentanza postula la sussistenza di un nesso di strumentalità qualificata rispetto al perseguimento di un interesse pubblico concreto e attuale, suffragato da adeguata motivazione e idonea documentazione probatoria.

Secondo la giurisprudenza contabile (cfr. Corte dei Conti, Sez. Autonomie, delib. n. 6/2018), per essere considerate legittime, le spese di rappresentanza devono presentare cumulativamente i seguenti requisiti formali e sostanziali:

• Attinenza all’interesse dell’ente: la spesa deve essere finalizzata a perseguire scopi istituzionali, di immagine o di pubbliche relazioni dell’ente;

• Occasione di riferimento: deve esistere una specifica occasione di carattere istituzionale o promozionale (es. convegni, incontri ufficiali, manifestazioni culturali o cerimonie pubbliche); ü

• Ragionevolezza e proporzionalità: l’importo deve essere proporzionato all’evento e all’obiettivo perseguito;

• Previo atto autorizzativo: la spesa deve essere previamente autorizzata secondo le regole del bilancio e dei regolamenti interni;

• Rendicontazione analitica: occorre una documentazione puntuale che attesti le spese sostenute e ne motivi l’utilità.

Per qualificare una spesa come di rappresentanza è necessario che il soggetto percettore sia terzo rispetto all’amministrazione e che sia stata impegnata per svolgere funzioni correlate alla rappresentatività dell’ente pubblico. La giurisprudenza contabile non considera spese di rappresentanza quelle erogate a soggetti terzi ma privi di funzioni di rappresentatività di organi pubblici.

In altre parole e in estrema sintesi, ai fini della legittimità della spesa andranno indicate e dimostrate:

1. La pertinenza tra l’attività istituzionale dell’ente e la spesa sostenuta;

2. L’oggetto della spesa (bene e/o servizio) specificato nel dettaglio;

3. L’evento e/o la circostanza in occasione della quale si è manifestata l’esigenza della spesa;

4. L’indicazione dettagliata dell’esigenza che ha reso necessaria la spesa;

5. L’identità dei fornitori del bene e/o servizio oggetto della spesa e le modalità di acquisizione del bene e/o servizio;

6. Per i beni e/o servizi destinati ad essere oggetto di dono o di omaggio o di fruizione gratuita, devono essere indicati i destinatari, indicando in dettaglio: l’identità, la funzione, la congruità della spesa in relazione al ruolo rivestito dal destinatario, la specifica esigenza della spesa;

7. Per le spese di ospitalità e di tipo conviviale (ad esempio, colazioni, rinfreschi, pranzi, cene, buffet, ecc.), anche se accessorie o collegate ad altro evento, vanno specificate le identità e le funzioni dei partecipanti (e delle eventuali autorità presenti), nonché la congruità della spesa in relazione al ruolo rivestito dai partecipanti;

8. La congruità della spesa in relazione alle dimensioni e alle caratteristiche dell’ente, dell’importo complessivo delle risorse destinate a tali finalità e ai vincoli di bilancio dell’ente erogante.

4. Il Discrimen Giuridico: Utilità Pubblica, Congruità e Obbligo di Trasparenza

In antitesi ai requisiti sopra elencati, la linea di demarcazione è valicata allorquando le spese si connotano per superfluità, onerosità eccessiva in rapporto al beneficio perseguibile, difetto di inerenza alle finalità istituzionali, o, in extremis, per la destinazione a soddisfare interessi privati. Fattispecie quali l’acquisizione di beni voluttuari, l’organizzazione di eventi privi di reale ricaduta sulla collettività, o l’impiego di risorse per liberalità personali integrano condotte suscettibili di configurare un vulnus al patrimonio pubblico.

Il discrimen tra liceità e illiceità si articola principalmente nella valutazione giuridica dei concetti di “utilità pubblica” e “interesse dell’ente”. L’apprezzamento di tali elementi esige un’analisi in concreto del contesto fattuale, delle finalità perseguite e dei benefici oggettivamente derivanti per la comunità amministrata. La sussistenza di un collegamento teleologico diretto tra la spesa e le funzioni istituzionali costituisce un requisito sine qua non per la sua legittimità.

Parallelamente, i principi di “congruità” e “proporzionalità” impongono una valutazione comparativa tra l’entità della spesa e il risultato atteso. Un esborso, pur astrattamente riconducibile a un interesse pubblico, può incorrere in illegittimità qualora il suo ammontare si riveli manifestamente sproporzionato rispetto all’utilitas conseguita.

L’obbligo di motivazione e di documentazione assume, in tale contesto, valenza probatoria dirimente. Ogni atto dispositivo implicante spese di rappresentanza deve essere corredato da una ratio decidendi esplicita e da documentazione giustificativa esaustiva (fatture, ordini di servizio, verbali), idonea a comprovare la legittimità dell’operazione sotto il profilo causale e teleologico.

Corollario del principio di buon andamento dell’amministrazione ex art. 97 Cost. è l’imperativo di trasparenza, mediante la pubblicazione dei dati relativi alle spese (nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali), quale strumento di controllo diffuso da parte della collettività e degli organi preposti. Gli Enti Locali sono tenuti, infatti, a pubblicare, entro il 30 giugno di ogni anno, nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale, le spese sostenute nell’anno precedente, con indicazione dell’oggetto, dei soggetti beneficiari e dell’importo. Si tratta di un adempimento obbligatorio che ha lo scopo di garantire, oltre la già citata trasparenza, la tracciabilità nell’uso delle risorse pubbliche.

Le citate spese possono, ovviamente, essere effettuate soltanto nel rispetto degli appostamenti di bilancio.

Conseguentemente, le spese di rappresentanza non sempre possono essere considerate legittime, tranne che esse possiedano, ai sensi del decreto ministeriale del 2012, i seguenti caratteri oggettivi ed elementi distintivi:

• la finalità istituzionale, ossia la connessione con le funzioni e le attività dell’ente;

• il carattere di eccezionalità o comunque di occasionalità;

• la non abitualità della spesa, che deve essere distinta da quelle ordinarie e di servizio;

• l’esistenza di un vantaggio per l’immagine dell’ente, inteso come beneficio in termini di promozione, visibilità o relazioni istituzionali.

A mero scopo esemplificativo e non esaustivo, non possono essere considerate spese di rappresentanza:

• Le spese per pranzi, cene, colazioni, ecc. e per momenti conviviali, anche se connesse ad attività istituzionali dell’ente, ove non legate ad occasioni di rilievo esterno ed ufficiali;

• Le spese per l’acquisto di beni (quali fiori, targhe, libri, ecc.) e/o servizi che non hanno il carattere dell’eccezionalità e dell’ufficialità;

• Le spese destinate agli amministratori o ai dipendenti dell’ente (ad esempio, doni e/o rinfreschi in occasione di festività, medaglie e/o targhe in occasione di pensionamenti;

• Le spese per necrologi, manifesti e/o corone funebri a parenti di amministratori e/o dipendenti;

• Le spese collegate ad eventi e/o manifestazioni culturali promossi dall’ente locale: tali spese per poter essere considerate di rappresentanza, oltre ai requisiti dell’ufficialità, della eccezionalità e della finalità istituzionale, devono anche comportare un particolare interesse e vantaggio per la popolazione locale e promuovere l’immagine dell’ente, con inconfutabili positive ricadute sul territorio (sia in termini economici, turistici, sia di ordine immateriale quali la valorizzazione storica, culturale, di solidarietà, ecc.);

• I contributi erogati ad associazioni operanti sul territorio (quali le c.d. “Pro Loco” o altre associazioni) per il finanziamento delle ordinarie attività oppure per la copertura di costi relativi ad una manifestazione programmata;

• Gli atti connotati da mero spirito di liberalità anche se a favore di persone esterne, come le elargizioni in favore di parrocchie conseguenti a benedizioni di sedi istituzionali.

5. La Responsabilità Erariale derivante da spese illegittime. Profili giurisprudenziali

L’inadempimento agli obblighi ut supra individuati e/o la condotta di gestione delle spese di rappresentanza che si discosti dai superiori canoni di legittimità e che cagioni un depauperamento del patrimonio dell’ente locale, conducono alla illegittimità della spesa, integrando ipotesi di responsabilità amministrativa e contabile ai sensi dell’art. 1 della L. 14 gennaio 1994, n. 20, nonché possono comportare rilievi da parte di ANAC e Corte dei Conti. La Corte dei Conti, giudice naturale in materia di responsabilità erariale, è competente a scrutinare tali condotte e a statuire in ordine all’obbligo risarcitorio in capo ai soggetti responsabili.

Le fattispecie di danno erariale connesse alle spese di rappresentanze si declinano in plurime forme, tra le quali:

ü Spese qualificabili come res inutilites o sumptus voluptuarii: Erogazioni prive di qualsivoglia nesso funzionale con le attività istituzionali dell’ente;

ü Spese eccessive e incongrue (damnum immoderatum): Esborsi che eccedono manifestamente i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità rispetto al beneficio conseguito;

ü Spese non documentate o con documentazione falsa vel incompleta: Assenza di giustificativi contabili o produzione di atti non veritieri o insufficienti a comprovare la legittimità della spesa;

ü Distrazione di fondi per finalità aliene agli interessi pubblici: Utilizzo delle risorse per soddisfare esigenze private dei soggetti interni o esterni all’amministrazione, in assenza di un valido titolo giuridico.

La giurisprudenza contabile ha reiteratamente affermato la necessità di un rigoroso accertamento del nesso di causalità tra la condotta antigiuridica e il danno erariale subito dall’ente. Ai fini della configurazione della responsabilità, assume rilievo l’elemento soggettivo, configurabile, nella maggior parte dei casi, nella colpa grave dell’agente pubblico, intesa quale macroscopica negligenza, imprudenza o imperizia, ovvero violazione degli obblighi di servizio.

La Corte dei Conti ha rilevato, in molte occasioni, l’esistenza di danni erariali riconducibili a:

• Acquisti di regali, gadget o omaggi non connessi ad attività istituzionali;

• Spese per pasti o ricevimenti privi di adeguata motivazione o documentazione;

• Utilizzo di fondi di rappresentanza per coprire costi ordinari di funzionamento dell’ente (es. colazioni di lavoro interne non istituzionalmente motivate);

• Iniziative “promozionali” non previste da atti deliberativi e prive di riscontro sull’effettivo ritorno per l’ente.

I giudici contabili hanno frequentemente individuato il danno erariale nell’aver disposto l’erogazione di somme di denaro per offrire pranzi a pubblici dipendenti membri di commissioni o di organi collegiali. Tali spese possono essere giustificate solo se si tratti di esborsi di consistenza limitata per acquistare consumazioni modeste e solo in presenza di un particolare e lungo impegno temporale (v. Corte Conti, sez. I app.,2 aprile 1993, n. 38).

In ogni caso, le spese per pranzi di rappresentanza, al fine di una corretta erogazione, devono essere giustificate attraverso l’indicazione della causale e dell’occasione che vi ha dato luogo e con la precisazione della categoria dei partecipanti all’evento conviviale (v. Corte Conti, sez. III app.,18 maggio 2000, n. 158).

6. Meccanismi di controllo e profili di prevenzione del danno erariale

La prevenzione del danno erariale derivante da un’illecita gestione delle spese di rappresentanza si articola attraverso un sistema di controlli interni ed esterni.

I controlli interni, espletati dagli organi di controllo di gestione e di regolarità amministrativa e contabile, unitamente all’attività di vigilanza dell’organo di revisione economico-finanziaria ex art. 239 TUEL, concorrono a garantire la legittimità e la correttezza della spesa in fase preventiva e consuntiva.

Il controllo esterno è demandato alla Corte dei Conti, che esercita una funzione di verifica sulla gestione delle risorse pubbliche, con la potestà di avviare procedimenti istruttori e di accertare eventuali responsabilità erariali: “Le spese di rappresentanza sostenute dagli organi di governo degli enti locali sono elencate, per ciascun anno, in un apposito prospetto allegato al rendiconto di cui all’art. 227 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000. Tale prospetto è trasmesso alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ed è pubblicato, entro dieci giorni dall’approvazione del rendiconto, nel sito internet dell’ente locale” (v. art. 16, comma 26, d.l. n. 138/2011).

La suddetta trasmissione rappresenta, pertanto, un obbligo se gli atti di spesa superano i 5.000 euro (v. art. 1, comma 173, L. n. 266/2005); per ciascuna spesa dovranno essere indicati specificamente le circostanze e le ragioni di interesse pubblico che hanno indotto a sostenerle, nonché i soggetti che ne beneficiano. Il prospetto è compilato a cura del segretario comunale e del responsabile del servizio finanziario, sottoscritto dai predetti soggetti e dall’organo di revisione economico-finanziario. Esso deve essere allegato al conto consuntivo e deve essere trasmesso, in modo conforme allo schema tipo contenuto nel d.m. 23 gennaio 2012. La trasmissione deve essere effettuata anche in caso di importo nullo.

Parallelamente all’efficacia dei controlli formali, un ruolo primario nella prevenzione degli abusi è ascrivibile alla responsabilizzazione individuale degli amministratori e dei funzionari. La diffusione di una cultura della legalità, unitamente alla piena consapevolezza dei doveri inerenti alla gestione di res publicae, costituisce il più efficace presidio contro condotte lesive dell’erario.

7. Giurisprudenza contabile rilevante

La Corte dei Conti è particolarmente attenta al tema delle spese di rappresentanza che, spesso, costituiscono oggetto di indagini, rilievi e condanne. In diversi casi, la magistratura contabile ha accertato l’irregolarità di spese sostenute per pranzi, regali, eventi mondani o iniziative prive di un reale legame con le finalità istituzionali dell’ente.

A solo titolo esemplificativo si indicano:

I. Corte dei Conti, Sez. Giurisd. per la Regione Siciliana, Sent. n. 820/2018 – Spese dell’economo al di fuori del Regolamento: in questa pronuncia, la Corte ha condannato un economo comunale per aver autorizzato spese non previste dal Regolamento comunale. Le spese contestate includevano necrologi, bouquet di fiori, servizi tipografici, ristorazione e catering. I giudici hanno sottolineato che, indipendentemente dall’utilità percepita, tali spese rappresentano un danno erariale se non conformi alle disposizioni regolamentari, al bilancio e alla contabilità;

II. Corte dei Conti, Sez. Controllo per la Regione Lombardia, Sent. n. 99/2014/IADC: le spese non possono essere utilizzate a beneficio personale dei dipendenti o degli amministratori operanti per l’ente medesimo. Esse devono essere caratterizzate da un legame con il fine istituzionale dell’ente, oltre alla necessità effettiva per questi di ottenere una proiezione esterna o di intrattenere relazioni pubbliche con soggetti estranei nell’ambito dei normali rapporti istituzionali;

III. Corte dei Conti, Sez. Centrale di Appello, Sent. n. 756/2018: il Sindaco e il Vicesindaco si erano fatti rimborsare numerose spese per pranzi e cene, anche relative a soggetti terzi, in assenza di atti di preventiva autorizzazione alla spesa, sulla base di documentazione generica. Per tali indebiti esborsi sono stati ritenuti i responsabili i suddetti Amministratori e il Responsabile del Settore Affari Generali che aveva provveduto alla liquidazione delle spese ingiustificate;

IV. Corte dei Conti, Sez. Giurisd. per la Regione Friuli Venezia Giulia, Sent. n. 11/2014;

V. Corte dei Conti, II Sez. Centrale di Appello. Sent. n. 25/2025;

VI. Corte dei Conti, Sez. Controllo per la Regione Lombardia, Deliberaz. n. 6/2021;

VII. Corte dei Conti, Sez. Giurisdiz. per la Regione Calabria, Sent. n. 139/2024.

8. Conclusioni

Le spese di rappresentanza negli Enti Locali, pur rappresentando uno strumento funzionale alla dinamicità delle relazioni istituzionali ed economiche, costituiscono un’area ad elevata sensibilità giuridica.

La demarcazione tra l’esercizio legittimo della funzione e la condotta generativa di danno erariale impone un’applicazione rigorosa dei principi normativi, unita a una scrupolosa osservanza degli obblighi di motivazione, documentazione e trasparenza. La responsabilità degli amministratori e dei funzionari pubblici nella gestione di tali risorse esige un elevato grado di diligenza e perizia, in aderenza al canone del buon andamento dell’amministrazione.

Per evitare responsabilità contabile:

ü Le spese devono essere preventivamente autorizzate, documentate, giustificate, contenute nei limiti di legge, inerenti ai fini istituzionali;

ü In caso contrario, si configura una spesa illegittima che può essere contestata dalla Corte dei Conti come danno erariale.

Alla luce delle superiori considerazioni, emerge la necessità di un approccio prudente e documentato, orientato alla tutela dell’interesse pubblico e alla prevenzione dei contenziosi.

La rappresentanza non può tradursi in autoreferenzialità, né in strumenti di consenso politico.

Deve rimanere una funzione eccezionale, giustificata, utile e proporzionata.

La corretta gestione delle spese di rappresentanza non costituisce un mero adempimento formale, bensì un imperativo giuridico per la salvaguardia dell’interesse collettivo e la preservazione della fiducia dei cittadini nelle istituzioni democratiche.