La Consulta è stata chiamata a pronunciarsi circa la legittimità costituzionale dei decreti legge n. 6¹ e n. 19² del 2020, debitamente convertiti in legge, concernenti l'adozione di misure urgenti di contenimento e di gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19.

L'occasione per il chiarimento, si è originata dall'opposizione avverso la sanzione amministativa con la quale si contestava ad un cittadino di aver contravvenuto al divieto imposto nel corso del lockdown dell'aprile 2020, di uscire di casa solo per comprovati motivi di salute e/o di lavoro, divieto previsto dal d.P.C.M. 22 marzo 2020³.

Per il Giudice di pace adito, il divieto di cui al decreto legge, poi riportato nel d. P.C.M., avrebbe attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri, la funzione legislativa o, comunque, poteri straordinari, in violazione degli articoli 76, 77 e 78 della Costituzione e in aperto contrasto “con il principio indiscusso di tipicità delle fonti-atto di produzione normativa” e al di fuori dell'unica ipotesi di emergenza costituzionalmente rilevante che è quella dello stato di guerra. Al di fuori di questo, a parere del remittente, nessun'altra ipotesi può essere fonte di poteri speciali o può legittimare l'esistenza di fonti di produzioni normative diverse da quelle previste e disciplinate dall'ordinamento italiano.

Inoltre, le norme censurate, avrebbero delegato al d.P.C.M 22 marzo 2020, la definizione di nuovi illeciti amministrativi, attribuendogli la cosiddetta “forza di legge”, fondamentale per soddisfare il principio di legalità delle sanzioni amministrative, di cui all'art. 1 della legge 24 novembre 1981 n. 689. Così facendo, si sarebbe “aggirato il principio cardine di cui agli artt., 76 e 77 Cost., per cui la funzione legislativa è affidata al Parlamento, che può delegarla solo con una legge-delega e comunque giammai ad atti amministrativi”.

Il giudice delle leggi ha ritenuto, nel merito, le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 4 del D.L. n. 19 del 2020, non fondate in quanto quest'ultimo ha non solo tipizzato le misure adottabili dal Presidente del Consiglio ma, nello stabilire che la relativa esecuzione debba avvenire secondo i principi di adeguatezza e di proporzionalità, gli ha anche imposto un criterio tipico di esercizio della discrezionalità amministrativa, di per sé incompatibile con l'attribuzione della potesta legislativa.

La Corte ha richiamato la relazione illustrativa del disegno di legge di conversione, evidenziando che il d.l. n. 19 del 2020, si è posto l'obiettivo di “sottoporre a una più struggente interpretazione del principio di legalità, la tipizzazione delle misure potenzialmente applicabili per la gestione dell'emergenza” e tale obiettivo ha perseguito “con una compilazione che riconduce a livello di fonte primaria il novero di tutte le misure applicabili all'emergenza stessa, nel cui ambito i singoli provvedimenti emergenziali attuativi potranno discernere, momento per momento e luogo per luogo, quelle di cui si ritenga esservi concretamente maggiore bisogno per fronteggiare nel modo più efficace l'emergenza stessa”.

Il contenuto tipizzato del decreto del Presidente del Consiglio dimostra l'insussistenza della tesi avanzata dal remittente circa il conferimento della potestà legislativa da parte del decreto legge e, per questi motivi, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 4 del richiamato D.L. n. 19/2020, vanno dichiarate non fondate non avendo conferito alcuna funzione legislativa al di fuori delle previsioni degli articoli 76 e 77 Cost., né poteri straordinari in violazione dell'art. 78 Cost., ma hanno solamente attribuito il compito di dare esecuzione alla norma primaria attraverso atti amministrativi sufficientemente tipizzati. Inoltre, la sentenza, al punto n. 4 ha evidenziato ha evidenziato che “la violazione di che trattasi è stata commessa, (…), il 20 aprile 2020, e a tale data il d.P.C.M. 22 marzo 2020 non aveva più efficacia, avendola perduta il 14 aprile 2020, a norma dell'art. 8, commi 1 e 2, del d.P.C.M. 10 aprile 2020, attuativo del d.l. n. 19/2020”., pertanto: “la fattispecie oggetto del giudizio a quo non è in alcun modo interessata dalle disposizioni del d.l. n. 19/2020 e, in attuazione di quest'ultimo, era già stato emanato un d.P.C.M. sostitutivo.

La Corte, nel ribadire che la competenza legislativa per il contenimento della pandemia spetta in esclusiva allo Stato, ha osservato che il modello tradizionale di gestione delle emergenze affidato alle ordinanze contingibili e urgenti, culminato nell’emanazione del codice della protezione civile, “se da un lato appare conforme al disegno costituzionale, dall’altro non ne costituisce l’unica attuazione possibile” e, sulla base di quanto rilevato dal Consiglio di Stato, in sede consultiva, su ricorso straordinario del Presidente della Repubblica per l'annullamento di alcuni d.P.C.M. attuativi del D.L. n. 19/2020, sia la legislazione sulle ordinanze contingibili e urgenti, sia il codice della protezione civile, “non assurgono al rango di leggi rinforzate” e, pertanto, il Parlamento “ha ben potuto coniare un modello alternativo per il tramite della conversione in legge di decreti-legge che hanno rinviato la propria esecuzione ad atti amministrativi tipizzati”.

Per i motivi esposti, la Consulta ha dichiarato:

• inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. l, 2 e 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020, n. 13, sollevate in riferimento agli artt. 76, 77 e 78 della Costituzione;

• non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. l, 2 e 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 convertito, con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, sollevate in riferimento agli artt. 76, 77 e 78 Cost.

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  Note

  1. Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, convertito, con modifiche, nella Legge 5 marzo 2020, n. 13.

  2. Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID 19, convertito, con modifiche, nella Legge 22 maggio 2020, n. 35.

  3. Ulteriori disposizioni attuative del decreto legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID 19, applicabili sull'intero territorio nazionale.