Opposizione all'esecuzione esattoriale: competente il giudice tributario o l'AGO?

Opposizione all'esecuzione esattoriale: competente il giudice tributario o l'AGO?

Si segnala una significativa pronuncia di merito, n. 2339/2017, in tema di esecuzione forzata esattoriale, che ha definito un giudizio nanti il Tribunale di Roma.

Lunedi 2 Ottobre 2017

La sentenza in commento si occupa dell' esecuzione esattoriale di cui al DPR 29/9/1973 n. 602 e, nella specie, del procedimento di pignoramento presso terzi ex art. 72-bis della medesima legge.

Tale procedimento, impropriamente denominato “procedura di pignoramento presso terzi” da parte degli agenti della riscossione (impropriamente perché, in realtà, sussistono notevoli differenze rispetto alla procedura esecutiva presso terzi disciplinata dal codice di rito), costituisce un importante strumento di recupero dei crediti vantati dallo Stato nei confronti di soggetti debitori inadempienti.

Tale disciplina consente, infatti, di recuperare le somme in maniera quasi immediata, senza osservare particolari procedure, se non quella, appunto, della preventiva “verifica” prevista dall’art. 48-bis. Di conseguenza, proprio perchè il debitore riveste un ruolo del tutto passivo, è indispensabile individuare con esattezza i presupposti di applicazione della norma, nonché le fattispecie da sottoporre all’obbligo di preventiva verifica, al fine della legittima applicazione della procedura di cui agli artt. 48-bis e 72 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.

Tale disciplina, infatti, diversamente dal pignoramento presso terzi ex art. 543 cpc e segg., priva totalmente il debitore di quel vaglio preventivo giudiziale che consente di rilevare eventuali anomalie ed è, perciò, che è necessario verificare l’esatta sussistenza di tutti i presupposti per la sua applicabilità.

Ai sensi dell'art. 48 bis, “ A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2, le amministrazioni pubbliche di cui all’ articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo. La presente disposizione non si applica alle aziende o società per le quali sia stato disposto il sequestro o la confisca ai sensi dell’ articolo 12-sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, ovvero della legge 31 maggio 1965, n. 575 (259), ovvero che abbiano ottenuto la dilazione del pagamento ai sensi dell'articolo 19 del presente decreto. (257).

La normativa, dunque, circoscrive la necessità della preventiva verifica solo in capo ai soggetti quali “ “amministrazioni pubbliche e società. a prevalente partecipazione pubblica”,di talchè tale speciale procedura di pignoramento è applicabile solo in caso di crediti derivanti da pagamenti erogati da tali soggetti. Inoltre, tale speciale procedura si applica, a parere della scrivente, solo in relazione recuperi di somme superiori d Euro 10.000,00 , pur non sussistendo alcun precedente giurisprudenziale in materia.

A mente del disposto degli artt. 48 bis e 72 bis DPR 602/73, tale speciale mezzo di pignoramento è esperibile solo ed esclusivamente in caso di inadempimento del debitore superiore ad Euro

10.000,00, ed, in effetti nel caso trattato dalla sentenza in esame, il debito, asserito, ammontava, invece, circa Euro 13.000,00 poiché tali risultavano essere le somme pignorate, quindi, tale strumento era, in astratto, comunque, esperibile.

Secondo il DM 40/2008 del Ministero dell’Economia, emanato per sancire le modalità attuative della norma, ex art. 48 bis Dpr 602/73 all’art. 2 lettera e), deve intendersi per “inadempimento”, che giustifichi l’esperimento del procedimento per pignoramento presso terzi ex art, 48 bis Dpr 602/73, appunto, il mancato assolvimento da parte del beneficiario, nel termine di sessanta giorni previsto dall'articolo 25, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, dell'obbligo di versamento di un ammontare complessivo pari almeno a 10.000 euro, derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento, relative a ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° gennaio 2000, ai sensi degli articoli 12 e 24 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, attuato con decreto del Ministro delle finanze, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica 3 settembre 1999, n. 321;

Vieppiù, soccorre il parere definitivo del Consiglio di Stato del 22/10/2007 n. 2834/ 07, in merito allo schema di regolamento successivamente adottato con il menzionato decreto ministeriale n. 40/2008 del Ministero dell’Economia, che chiarisce, senza ombra di dubbio, che le somme su cui puo' esercitarsi la sospensione sono quelle sulle quali, ai termini e nei limiti previsti dalla legge, e' esperibile l'azione di recupero coattivo ad opera dell'agente della riscossione.

Il procedimento ex art. 48 bis Dpr 602/73, dunque, può esperirsi solo ed esclusivamente se anche il debito derivante dalle cartelle è pari a superiore ad Euro 10.000,00, .

La prassi ulteriore sull’argomento, costituta da diverse circolari della Ragioneria dello Stato ( Circ. Ragioneria dello Stato del 6.8.2007, n. 28; n. 22 del 29.7.2008; n. 29 dell’8.10.2209; n. 27 del 23.9. 2011) e direttive di Equitalia ( ex multis la n. 12 del 15.4.2011), cosi come la Dottrina più costante ed autorevole ( Antonio Iorio, “Accertamento e Riscossione”, Ipsoa, 2013, 2014, 2015, Giampaolo Valente, Gianluca Odetto, Alfio Cissello “Accertamento e Riscossione “, Ipsoa, 2013, 2014, 2015 ) sono concordi, appunto, nel ritenere l’inapplicabilità della disciplina ex artt. 48 bis e 72 del DPR 602/73 laddove “l’inadempimento” del beneficiario di pagamento da parte della PA o enti assimilati sia inferiore ad Euro 10.000,00; la procedura, infatti, è la seguente: ai sensi dell’art. 48 bis DPR 602/73 le Pubbliche Amministrazioni e le società a prevalente partecipazione pubblica ( come nella specie Metropolitana Milanese) prima di effettuare, a qualunque titolo, pagamenti di importi superiori ad Euro 10.000,00 devono verificare, anche in via telematica, se il beneficiario del pagamento è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle per un ammontare complessivo superiore o pari ad Euro 10.000,00, e, solo in caso affermativo, cioè, dunque, solo in caso di inadempimento superiore a pari a Euro 10.000,00, quindi, in presenza di inadempimento, rectius, di quell’inadempimento necessario ai fini dell’applicabilità della disciplina ex art. 48 bis e 72 bis DPR 602/73, per come viene definito dal DM citato, è possibile esercitare il blocco delle somme stesse ed attivare il procedimento di cui agli artt. 48 bis e 72 bis DPR 602/73.

La procedura ex artt. 48 bis e 72 bis DPR 602/73, risulta, dunque, applicabile solo ed esclusivamente se l’inadempimento per cui deve procedersi risulti pari o superiore ad Euro 10.000, osservandosi che, sul punto, la dottrina auspica ad una tutela processuale per riparare la lesione dei diritti del contribuente nel caso in cui il procedimento ex artt.48 bis e 72 DPR venga utilizzato indebitamente, individuandosi tale l’indebito utilizzo dello strumento nel caso in cui, appunto, il beneficiario non presenti carichi debitori pendenti superiori ad Euro 10.000,00, derivandone, quindi, da cio’ un’illegittima ipotesi di blocco dei pagamenti !

Purtroppo, non sussistono precedenti giurisprudenziali sul punto, risultando ciò affermato dalla stessa dottrina, quindi si auspica che possa assistersi a precedenti sull’argomento; la norma è chiara ed esclude che possa attivarsi il procedimento de quo, di talche’ tale eventuale motivo di opposizione sarebbe da qualificarsi certamente opposizione all’esecuzione ex art. 615 cpc in quanto incidente sul diritto ad agire in executivis, osservandosi che l’assenza di un precedente giurisprudenziale sul punto, sia determinata dal fatto che, finora, essendo preclusa dalla norma, mai, evidentemente, tranne un analogo caso, anch’esso dalla sottoscritta patrocinato, attualmente sub iudice, nanti il Tribunale di Milano che non si è ancora pronunciato, possa essersi attivata da parte di Equitalia tale procedura escludendosi, dunque, che un Giudicante, tranne appunto il citato Tribunale, sia mai stato mai investito da una decisione sull’argomento!

Tale motivo di opposizione è, certamente, da qualificarsi motivo di opposizione all’esecuzione ex art. 615 cpc in quanto anch’esso relativo alla sussistenza diritto ad agire in via esecutiva, diritto che, Equitalia, può, dunque, azionare solo in caso di “inadempimento” superiore ad Euro 10.000,00.

Fatta tale premessa, la sentenza n. 2339/2017 del Tribunale Ordinario di Roma, Sezione Contenzioso Esecuz. Mobiliare Civile, che qui si commenta, ha deciso un caso di opposizione al pignoramento nella forma speciale ex artt. 48 bis e 72 bis DPR 602/73. Tale norma prevede che l’agente per la riscossione possa procedere con il pignoramento dei crediti che il debitore dell’erario, a vario titolo, vanti nei confronti di un terzo che e che possa chiedere direttamente al terzo l’assegnazione di tali somme. Il tratto caratterizzante di tale strumento esecutivo risiede nel fatto che non si tratta di una azione giudiziaria in senso stretto: l'intera procedura, infatti, non vede la partecipazione necessaria del Giudice dell'Esecuzione, il quale potrà avere cognizione della causa solo in caso di opposizione.

In breve, l’attore, vantava un credito per attività professionale nei confronti dell’Inail Direzione Centrale Patrimonio. Una volta richieste a tale Ente notizie circa il pagamento delle somme spettanti, l’attore si era visto recapitare dall’Inail una comunicazione nella quale si dava atto della sospensione della parcella in quanto risultava inadempiente, a seguito della richiesta di informazioni effettuata dall’Ente stesso ex art. 48-bis del DPR 602/73. In seguito, Equitalia Sud spa, Sede di Roma, notificava alla Direzione dell’Inail un atto di pignoramento di crediti verso terzi per la somma di cui l’attore risultava, a suo dire, debitore.

Si trattava, dunque, di una esecuzione esattoriale- ex art. 72-bis DPR 602/73- con pignoramento presso terzi: Equitalia Sud spa, infatti, aveva pignorato presso l’Inail le somme di cui l’attore risultava essere debitore. L’attore ha sostenuto che solo a seguito della comunicazione all’Inail di cui si è detto, era venuto a conoscenza dell’esistenza della procedura esecutiva presso terzi promossa da Equitalia Sud spa nei suoi confronti, non essendogli stato notificato l’atto di pignoramento in questione, né tantomeno gli atti prodromici ad esso, ossia le cartelle esattoriali e gli avvisi di intimazione. A quel punto, l’attore proponeva ricorso ex art. 615 cpc e/o 617 cpc che, in via cautelare, veniva accolto con un provvedimento di sospensione dell’esecuzione, salvo poi dare seguito al giudizio di merito definito con al sentenza in commento.

L’attore nel giudizio di merito reiterava analoghe censure di cui al procedimento cautelare e, segnatamente, in primis, l’omessa notificazione dell’atto di pignoramento presso terzi poiché quest’ultimo è stato notificato unicamente al terzo e non anche al debitore esecutato, oltre che l’omessa notifica delle cartelle esattoriali.

Equitalia Sud sosteneva, invece, di aver correttamente notificato sia gli atti prodromici, ossia le cartelle esattoriali ed il pignoramento, ma non ne forniva la prova ed eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in tema di esecuzione esattoriale a favore del giudice tributario, chiedendo la declaratoria di inammissibilità dell’opposizione visto il disposto dell’art. 57 lett. a) del DPR 602/73 (tale articolo sancirebbe infatti il divieto di opposizioni ex art. 615 cpc e delle opposizioni ex art. 617 cpc) in ragione del fatto che l’esecuzione presso terzi contestata sarebbe stata intrapresa per la riscossione di crediti di natura tributaria. Tale tipo di riscossione, secondo Equitalia, si svolgerebbe, infatti, secondo le modalità delineate dal DPR 602/73, il quale prevede per i crediti di natura tributaria una temporanea improponibilità della domanda avanti all’A.G.O., fino al completamento dell’esecuzione.

Per confutare tale eccezione l’attore osservava che l’oggetto del giudizio riguardasse, in primis, l’inesistenza, l’inefficacia, la nullità l’invalidità del pignoramento in quanto non notificato, sussistendo, pertanto, nel caso di specie, a differenza di quanto ex adverso sostenuto, la competenza e la giurisdizione dell’A.G.O., anziché del Giudice Tributario e ciò alla luce dell’orientamento delle Sezioni Unite della Suprema Corte, secondo cui, in forza della sentenza del 6/11/2002 n. 15563, l’eccepita carenza di presupposti formali e sostanziali necessari a che il titolo ( cartella ) possa legittimare l'ente concessionario ad intraprendere esecuzione forzata in suo danno, configura opposizione all'esecuzione, ai sensi dell'art. 615 cod. proc. civ. e che tale opposizione appartiene alla cognizione del giudice ordinario !

Tale principio, osservava, inoltre, la Corte “discende dal coordinamento dell'art. 2 del d. lgs. 31 dicembre 1992 n. 546, nel testo originario e poi in quello riformulato dall'art. 12 secondo comma della legge 28 dicembre 2001 n. 448, con l'art. 54 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, prima delle modificazioni introdotte dall'art. 16 del d. lgs. 26 febbraio 1999 n. 46, e poi, dopo dette modificazioni, con gli artt. 57 e 59 dello stesso d.P.R. n. 602 del 1973”.

Continuava poi la Corte : “l'art. 2 del d. lgs. n. 546 del 1992 stabilisce la giurisdizione delle commissioni, in relazione a tributi specificamente elencati, nel testo originario, e successivamente con riguardo ai tributi di ogni genere e specie, per le cause che abbiano ad oggetto il rapporto tributario e le sue componenti accessorie (comprese le sovrimposte e le sanzioni amministrative). La norma non prevede le cause che investano non il rapporto impositivo e le connesse posizioni attive o passive, ma il diritto all'esecuzione (sulla scorta di un titolo tributario ormai formatosi); nel nuovo testo di essa sono presenti disposizioni soltanto sulle controversie riguardanti "gli atti dell'esecuzione forzata tributaria", vale a dire sulle opposizioni agli atti esecutivi di cui all'art. 617 cod. proc. civ., che vengono affidate alle commissioni tributarie se attengano alla cartella di pagamento od all'avviso di mora, con espressa previsione di persistente operatività per i successivi atti di esecuzione delle disposizioni del d.P.R. n. 602 del 1973. Un ampliamento dei confini della giurisdizione tributaria, è bene aggiungere, non è desumibile dall'art. 19 dello stesso d. Igs. n. 546 del 1992, il quale, individuando gli atti impugnabili dinanzi alle commissioni, fissa condizioni di proponibilità della domanda, di modo che non estende la giurisdizione medesima alle contese con oggetto non incluso nelle previsioni dell'art. 2 per il solo fatto che pongano questioni riguardanti uno di quegli atti.

Il silenzio di detto art. 2, sull'opposizione ex art. 615 cod. proc. civ., è di per sé sufficiente a determinare la giurisdizione del giudice ordinario, traducendosi nella mancanza di deroga ai comuni criteri di collegamento.

Ciò, dunque, alla luce dei criteri che disciplinano il riparto di giurisdizione ordinaria e tributaria: infatti, ai sensi dell’art. 2 del DLgs. 546/92, per gli atti successivi alla cartella di pagamento e all’intimazione ad adempiere (necessaria, per effetto dell’art. 50 del DPR 602/73, se l’espropriazione non è iniziata decorso un anno dalla notifica della cartella), le liti relative agli atti esecutivi, quindi dal pignoramento in poi, rientrano nella giurisdizione ordinaria.

Qualora il contribuente ricorra contro l’ordine di pignoramento presso terzi emesso in ragione dell’art. 72-bis del DPR 602/73 lamentando l’omessa notifica dell’atto “presupposto”, può trovare tutela di fronte al giudice ordinario, che, constatata la mancata notifica, può dichiararlo nullo. In questa specifica ipotesi, l’azione non incontra il limite dell’art. 57 del DPR 602/73, secondo cui nell’espropriazione esattoriale non sono ammesse le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, se non per la pignorabilità dei beni. L’assunto prende le mosse dal fatto che il riparto di giurisdizione va effettuato non sulla base del vizio dedotto (omessa notifica dell’atto“presupposto”) ma dell’atto oggetto del ricorso (pignoramento), di talchè impugnandosi, invece, l’atto di pignoramento e richiedendone la dichiarazione di nullità, facendo valere vizi propri dell’atto o della sua notificazione ovvero il vizio derivante dall’omessa notificazione dell’atto presupposto, la relativa opposizione dinanzi al giudice ordinario è ammissibile, anche se l’atto presupposto della cui notificazione si tratta è una cartella di pagamento o un avviso contenente l’intimazione ad adempiere.

Vieppiù, secondo consolidata giurisprudenza (pacifica a partire dalle sentenze delle Sezioni Unite 25.7.2007 n. 16412 e 4.3.2008 n. 5791), è assodato il principio in virtù del quale, nel procedimento impositivo, l’atto“successivo” (cartella di pagamento, intimazione ad adempiere) è di per sè nullo se non preceduto dalla regolare notifica di quello “presupposto” (avviso di accertamento, cartella di pagamento) (Cass. 7.5.2015 n. 9246 di seguito riportata).

Detto postulato deve essere considerato alla luce dei criteri che disciplinano il riparto di giurisdizione ordinaria e tributaria: infatti, ai sensi dell’art. 2 del DLgs. 546/92, per gli atti successivi alla cartella di pagamento e all’intimazione ad adempiere (necessaria, per effetto dell’art. 50 del DPR 602/73, se l’espropriazione non è iniziata decorso un anno dalla notifica della cartella), le liti relative agli atti esecutivi, quindi dal pignoramento in poi, rientrano nella giurisdizione ordinaria.

Qualora, infatti, il contribuente ricorra contro l’ordine di pignoramento presso terzi emesso in ragione dell’art. 72-bis del DPR 602/73 lamentando l’omessa notifica dell’atto “presupposto”, può trovare tutela di fronte al giudice ordinario, che, constatata la mancata notifica, può dichiararlo nullo. In questa specifica ipotesi, l’azione non incontra il limite dell’art. 57 del DPR 602/73, secondo cui nell’espropriazione esattoriale non sono ammesse le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, se non per la pignorabilità dei beni.

L’assunto prende le mosse dal fatto che il riparto di giurisdizione va effettuato non sulla base del vizio dedotto (omessa notifica dell’atto“presupposto”) ma dell’atto oggetto del ricorso (pignoramento).

Tale granitico orientamento è poi confermato dalla successiva giurisprudenza sul punto costituita da recentissime sentenze, da ultimo Cass. Civ. 7.5.2015 n. 9246, secondo cui appunto Il Collegio, su queste basi, ritiene che debba essere corretta, in quanto erronea, la motivazione resa dal Tribunale sulla ritenuta inammissibilità dell’opposizione per le entrate tributarie, ai sensi dell’art. 57 del D.P.R. n. 602/73. Il Tribunale ha infatti ritenuto che, avendo il ricorrente dedotto il vizio consistente nella mancata notificazione (delle cartelle di pagamento e) dell’avviso ai sensi dell’art. 50, comma secondo, del D.P.R. n. 602/73, l’opposizione non fosse ammessa ai sensi dell’art. 57, comma primo, lett. b), essendo (il ruolo e la cartella di pagamento e) l’avviso di mora impugnabile soltanto dinanzi alle commissioni tributarie ai sensi dell’art. 19, comma primo (lett. d ed e), del d.l.vo n. 546/92.”, preceduta da Cass . 2.8. 2013, n. 18505; Cass. 4.10.2011, n. 20294, Cass. Sez. Unite 25.7.2007 .

Qualora vi fossero ulteriori dubbi sul punto, in forza poi di Cass. sent. n. 8618 del 29.04.2015: “L’atto di pignoramento presso terzi non è impugnabile innanzi al giudice tributario anche se emanato per riscuotere le entrate fiscali. Per gli atti dell’esecuzione forzata è sempre competente a giudicare il giudice ordinario.”

Esposto ciò, vertendosi, in materia di opposizione al pignoramento e, quindi, di un atto successivo alla notifica della cartella, e non anche di mera opposizione alla cartella, la giurisdizione è certamente del giudice ordinario.

Il Tribunale, con la sentenza in commento, rilevava che Equitalia Sud non aveva fornito la prova di aver notificato alcun atto di pignoramento all’attore, di talchè la tesi di quest’ultimo su tale punto è stata in toto accolta dal giudicante con la statuizione secondo cui l’omessa notificazione dell’atto di pignoramento presso terzi al debitore comportasse l’inesistenza del pignoramento medesimo a causa della mancanza dell’ingiunzione al debitore esecutato contenuta nella formula di cui al primo comma dell’art. 492 cpc e, cosi pronunciandosi, il Tribunale ha evidentemente ritenuto sussistere la propria giurisdizione in materia rigettando implicitamente l’eccezione difetto di giurisdizione formulata da Equitalia.

Il Tribunale adito, in conformità di precedenti sparute pronunce della Suprema Cassazione sul punto, ha ritenuto che nell’atto di pignoramento presso terzi sia l’ingiunzione al debitore esecutato, sia l’intimazione rivolta al terzo, ex art. 543 cpc, di non disporre, senza ordine del giudice, delle somme o cose da lui dovute al debitore esecutato, costituiscono elementi essenziali dell’atto. La mancanza anche solo di uno di essi, dunque, implica l’inesistenza del pignoramento. L’omessa produzione in giudizio dell’atto di pignoramento notificato al debitore esecutato ha comportato la nullità assoluta del pignoramento per i motivi sopra esposti.

In disparte da ciò occorre sottolineare come la pronuncia del Tribunale affermi e confermi un fondamentale principio e cioè che, anche caso di opposizione all’esecuzione esattoriale, sussiste competenza funzionale dell’AGO e segnatamente del Tribunale quale Giudice dell’Esecuzione .

Tale principio risulta di fondamentale importanza posto che pochissimi sono i giudizi introdotti in materia e rarissime sono le decisioni di merito sul punto.

La recente sentenza in commento, pertanto, assume valore, se non proprio di precedente assoluto, in quanto esistono alcune pronunce della Suprema Corte in tale senso, quantomeno di “rara” conferma del giudice di merito attuale e a distanza di diverso tempo dei principi sopra enunciati , assumendo il ruolo di pronuncia di merito quasi unica nel suo genere, per lo scarso numero di giudizi pendenti e/o definiti in materia.

Allegato:

Tribunale Roma sentenza n.2339/2017

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