1. Il contesto sistemico e la portata della pronuncia.

Il panorama della giurisprudenza amministrativa in materia urbanistica si arricchisce di un arresto di straordinario spessore dogmatico e sistematico.

La pronuncia in analisi è intervenuta con rigore analitico su uno dei nodi più critici e controversi del diritto amministrativo contemporaneo: il delicato punto di intersezione tra il potere repressivo della Pubblica Amministrazione in presenza di presunti abusi edilizi, i principi costituzionali di legalità e irretroattività delle sanzioni, la tutela della certezza dei rapporti giuridici reali e l'effettività della protezione dell'affidamento dei privati, con particolare riguardo al vasto patrimonio edilizio di risalente edificazione che caratterizza tuttora il tessuto urbano nazionale.

Attraverso un iter argomentativo capace di coniugare la severità del metodo dogmatico con una penetrante aderenza al sostrato fattuale, il Collegio giusdicente ha ridimensionato l'intera pretesa punitiva e ripristinatoria avanzata da un ente locale.

Così da delineare un vero e proprio argine interpretativo contro le degenerazioni di un formalismo burocratico esasperato, ribadendo che l'azione amministrativa non può prescindere da una valutazione storica, logica e proporzionata dei contesti materiali e normativi in cui le vicende edificatorie si siano originariamente dipanate.

2. La genesi della sottesa controversia.

La vicenda contenziosa ha tratto origine dal ricorso proposto dall'odierna proprietaria di un compendio immobiliare situato nel tessuto urbano di Bari, la quale si era vista opporre un provvedimento di diniego definitivo in merito a un’istanza di permesso di costruire in sanatoria. Tale istanza, originariamente incardinata e gestita dal dante causa nel corso dell'anno 2017, ambiva a regolarizzare presunte difformità afferenti alla distribuzione degli spazi interni dell'immobile, nonché a superare una supposta carenza di titolo abilitativo originario in relazione a un preteso ampliamento volumetrico insistente sul cortile posteriore del fabbricato. Secondo la tesi propugnata dall'Amministrazione Comunale, tali consistenze e difformità non trovavano riscontro puntuale nei grafici d'archivio e dovevano conseguentemente ritenersi abusive, venendo ascritte temporalmente all'epoca di edificazione originaria del fabbricato, risalente al biennio 1950/1951.

La ricorrente, subentrata nella titolarità del diritto dominicale in forza di un atto di compravendita rogato in data successiva alla presentazione della pratica sanante, aveva affidato le proprie doglianze a un articolato gravame fondato su molteplici profili di censura: la violazione e falsa applicazione dei disposti degli artt. 34,36 e 37 del Testo Unico Edilizia (D.P.R. 380/2001), l'eccesso di potere per difetto assoluto d'istruttoria, l'erronea presupposizione in fatto e in diritto, la totale carenza di motivazione in ordine alla specifica posizione soggettiva dell'acquirente successiva poiché del tutto estranea alla genesi dei manufatti contestati.

Dal canto suo, l'Amministrazione Comunale si era costituita in giudizio perorando la piena legittimità del proprio operato ed argomentando che la consistenza dell'immobile presentasse insanabili divergenze tra lo stato di fatto accertato in sede di sopralluogo dai tecnici comunali e il livello progettuale approvato all'inizio degli anni Cinquanta dello scorso secolo, così da giustificare l'adozione del diniego e il rigetto della domanda di sanatoria.

L'analisi del costrutto dell’apoftegma evidenzia la criticità di un modus operandi amministrativo incline a privilegiare una lettura atomistica, anacronistica e formalistica dei documenti storici, fondata sul preconcetto che la difformità rispetto alle piante d'archivio integri automaticamente un illecito permanente suscettibile di repressione a distanza di oltre settant'anni, senza alcun vaglio circa la compatibilità di tale pretesa con i principi generali dell'ordinamento.

3. I pilastri della decisione.

Il TAR Puglia ha accolto integralmente il ricorso, strutturando il proprio impianto decisorio su cinque solidi nuclei argomentativi, che meritano di essere scandagliati singolarmente in modo assai approfondito.

3.1 La morfologia costruttiva e l'infondatezza di modifiche ‘postume’ frammentate.

Sotto il profilo tecnico-statico, il Tribunale ha valorizzato la peculiare tecnica costruttiva dell'immobile, edificato a metà del decorso secolo con struttura portante in muratura di tufo, secondo il sistema della cosiddetta “scatolarità”. In tale configurazione architettonica, i muri strutturali perimetrali, i setti interni e i solai assolvono a una funzione congiunta, solidale e interdipendente, ripartendo le azioni di compressione verticale e di taglio orizzontale, indi conferendo stabilità all'intero organismo edilizio, il quale reagisce alle sollecitazioni geotecniche e alla gravità come un tutt'uno monolitico.

Siffatta premessa di ordine fisico-strutturale rende altamente implausibile e intrinsecamente contraddittoria l'ipotesi prospettata dall'Amministrazione Comunale, secondo cui il fabbricato avrebbe subito interventi di ampliamento parziali o frazionamenti in epoca successiva alla sua edificazione originaria. La natura “scatolare” dell'immobile esclude radicalmente la configurabilità di alterazioni ‘postume’ disgiunte o di interventi parziali non coevi, confermando la piena contestualità dei manufatti e delle volumetrie rispetto al ceppo originario del biennio 1950/1951.

3.2 La ‘regolarità d'epoca’.

La pronuncia si sofferma, poi, ampiamente sulla genesi temporale del fabbricato, edificato appunto tra il 1950 e il 1951 sulla scorta di una regolare “denunzia di costruzione edilizia” e regolarmente assistito, all'epoca della conclusione dei lavori, dal rilascio del certificato di abitabilità da parte dei funzionari comunali all'esito dell’apposito sopralluogo materiale previsto dall’allora vigente R.D. 1265/1934 al disposto dell’art. 221, senza che venisse riscontrata o contestata alcuna difformità rispetto alle prescrizioni urbanistiche e sanitarie vigenti.

Il Collegio ha evidenziato l'insostenibilità metodologica della pretesa, quanto a un edificio risalente alla metà del secolo scorso, di una corrispondenza millimetrica, geometrica e metrica ai rigidi e complessi standard odierni, peraltro ottenuti mediante strumenti tecnologici assai precisi ed evoluti. Illo tempore, infatti, i livelli di progettazione edilizia erano intrinsecamente sintetici, sommari ed essenziali (in quanto improntati alla produzione di piante d'insieme e prospetti di massima), sicché l'erezione dell’impugnato diniego al lume del raffronto – anacronistico e spietato – tra la cartografia storica e i rilievi contemporanei si traduceva in una palese ed erronea presupposizione di fatto, oltre che in un travisamento della ‘realtà amministrativa d'epoca’.

3.3 Il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative (in ossequio al principio tempus regit actum).

Il vero fulcro del decisum in commento risiede nell'applicazione rigorosa del principio di legalità e del canone generale di irretroattività in materia di sanzioni amministrative. Richiamando espressamente le disposizioni dell’art. 11 delle “preleggi”, dell'art. 25 Cost. e i principi generali fissati dalla L. 689/1981, il Collegio giusdicente ha ribadito che i regimi repressivi dell'attività edilizia non assentita operano esclusivamente per il futuro e non possono essere retroattivamente estesi a opere ultimate decenni prima dell'introduzione delle relative fattispecie sanzionatorie.

L'azione repressiva della Pubblica Amministrazione incontra un limite insuperabile nel principio di irretroattività, non potendo essa sanzionare o demolire manufatti realizzati in un contesto ordinamentale antecedente (anteriore persino all'entrata in vigore della legge urbanistica fondamentale, la n. 1150/1942, e delle successive modifiche introdotte dalla “legge ponte” n. 765/1967), in seno al quale la prassi amministrativa del tempo riconosceva la piena conformità delle opere.

L’applicazione dei parametri sanzionatori odierni a condotte realizzate in vigenza di un quadro normativo radicalmente differente risulta così dispregiativa dei dettami fondamentali dello Stato di diritto (cfr.: Cons. St., sez. VI,4 novembre 2014, n. 5422 nonché sez. V,20 novembre 2015, n. 5287 e 24 ottobre 2013, n. 5158; parimenti: Cass. civ., sez. un.,29 gennaio 1994, n. 890 nonché sez. II,9 gennaio 2019, n. 300 e 28 aprile 2022, n. 13336).

3.4 La posizione giuridica del proprietario e i limiti dell'istruttoria procedimentale.

Il provvedimento impugnato è stato censurato dal Tribunale anche per aver imputato alla nuova proprietaria le conseguenze sfavorevoli e ablatorie di una presunta difformità risalente a decenni addietro e alla cui realizzazione costei era rimasta del tutto estranea. Il giudice amministrativo ha rammentato che grava sull'Amministrazione l'obbligo di condurre un'istruttoria rigorosa, avvalendosi doverosamente dei poteri di cui al disposto dell’art. 43, comma 1, del D.P.R. 445/2000 per l'acquisizione d'ufficio di tutti i dati, i fascicoli e i documenti in possesso delle PP. AA.

L'ente pubblico territoriale non può in alcun modo addossare sul privato acquirente l'onere probatorio di ricostruire vicende edilizie remote, né tantomeno può pretendere che il privato stesso ponga rimedio alle lacune, agli smarrimenti o alla disorganizzazione cronica degli archivi degli uffici tecnici comunali. L'istruttoria procedimentale deve essere improntata a criteri di lealtà, completezza e trasparenza, non potendo risolversi in un'indimostrata inversione dell'onere della prova a carico del cittadino.

3.5 La nozione corrente di “stato legittimo dell'immobile” secondo la giurisprudenza costituzionale.

Dirimente si è pure rivelato il richiamo del TAR alla nozione corrente di “stato legittimo” dell’immobile, consacrata nel disposto dell’art. 9 bis, comma 1 bis, del D.P.R. 380/2001 e oggidì assurgente a principio normativo fondamentale per effetto della pionieristica sentenza n. 217/2022 della Corte costituzionale.

Sicché, per gli immobili di vetusta costruzione, lo “stato legittimo” deve essere desunto non già da una lettura atomistica, parcellizzata e formalistica dei singoli titoli, ma dal coacervo complessivo degli atti di assenso, dei documenti tecnici, dei titoli abilitativi storici e degli elementi di fatto coevi, valutati anche in via indiziaria e logica (cfr.: Cons. St., sez. II,15 settembre 2023, n. 8339; TAR Puglia, Bari, sez. III,12 luglio 2024, n. 844 e 5 aprile 2024, n. 431; e TAR Puglia, Lecce, sez. II,26 febbraio 2024, n. 231; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II,20 marzo 2023, n. 155; TAR Campania, Salerno, sez. II,31 maggio 2021, n. 1358).

Simile interpretazione risponde alla finalità pubblicistica e di rango primario di semplificare l'azione amministrativa, agevolare i controlli sulla regolarità urbanistica e, soprattutto, assicurare la certezza e la stabilità nella circolazione giuridica dei diritti reali sui beni immobili, arginando interpretazioni cavillose e formalistiche del tutto incompatibili con la realtà storica del patrimonio edilizio nazionale ed europeo.

4. Considerazioni conclusive.

La pronuncia in esame si segnala non soltanto per la pregevolezza della tecnica redazionale e per il rigore logico-giuridico, ma soprattutto per la sua altissima valenza nomofilattica e di orientamento per la giurisprudenza amministrativa futura.

Essa riafferma, con forza ineguagliabile, che la legalità urbanistica non costituisce un valore astratto, dogmatico e avulso dal contesto storico, ma deve necessariamente armonizzarsi con i principi costituzionali di ragionevolezza, buon andamento dell'azione amministrativa, proporzionalità e tutela dell'affidamento del cittadino.

Ed ammonisce con severità le Amministrazioni locali affinché si astengano dall'esercitare poteri repressivi tardivi fondati su automatismi burocratici, su letture anacronistiche dei progetti storici o su ricostruzioni storiografiche insostenibili.

Viene così ribadito, con accenti di assoluto rigore giuridico, che la stabilità dei traffici giuridici, la certezza dei diritti dominicali e la protezione del legittimo affidamento dei privati rappresentano presidi irrinunciabili dello Stato di diritto, i quali non possono in alcun modo essere sacrificati sull'altare di un rigore formale ansimante, siccome privo di riscontro fattuale, e lesivo della coerenza complessiva dell'ordinamento.

Allegato:

TAR PUGLIA sentenza 861 2026