Il Presidente della Repubblica ha promulgato la legge recante "Benefici in favore delle vittime di eventi dannosi derivanti da cedimenti totali o parziali di infra strutture stradali o autostradali di rilievo nazionale", approvata dal Senato il 21 novembre 2024 e dalla Camera il 20 marzo 2025.

Il provvedimento nasce con l’intento di offrire una forma di solidarietà concreta alle famiglie delle vittime di tragedie infrastrutturali, come quella del crollo del Ponte Morandi.

Nonostante l’approvazione del Parlamento a larga maggioranza, il testo della Legge ha sollevato numerose perplessità giuridiche e costituzionali, espresse dal Presidente della Repubblica Sergio Mattarella con una serie di rilievi contenuti nella lettera allegata all'atto di promulgazione.

Il contenuto della nuova Legge

La nuova Legge si compone di nove articoli, di seguito indicati in sintesi (v testo completo in calce):

• Art. 1: riconosce, in coerenza con il principio solidaristico dell'art. 2 Cost., benefici economici in favore dei familiari delle vittime di cedimenti di infrastrutture stradali o autostradali "di rilievo nazionale".

• Art. 2: istituisce presso il Ministero delle Infrastrutture un fondo di solidarietà pari a 7 milioni di euro per il 2025 e 1,5 milioni annui dal 2026, destinato all'erogazione di elargizioni speciali.

L'ordine di priorità per l'accesso al beneficio è il seguente: a) coniuge superstite e figli a carico; b) figli (in mancanza del coniuge); c) parte dell’unione civile o convivente di fatto; d) genitori; e) fratelli/sorelle conviventi a carico; f) altri parenti o affini fiscalmente a carico; g) fratelli/sorelle non conviventi.
È inoltre prevista la possibilità di misure di sostegno al reddito.

• Art. 3: definisce i soggetti beneficiari: familiari delle vittime e soggetti con invalidità permanente superiore al 50%. Sono esclusi coloro che abbiano concorso alla produzione dell'evento dannoso o al reato connesso.

• Art. 4: demanda a decreti del Presidente del Consiglio l’individuazione degli eventi dannosi rilevanti ai fini della legge e dei soggetti aventi diritto.

• Art. 5: riconosce il diritto al collocamento obbligatorio per i beneficiari.

• Art. 6: stanzia 100.000 euro annui per borse di studio esenti da imposte destinate agli orfani delle vittime.

• Art. 7: consente la concessione della cittadinanza italiana con requisiti ridotti (5 anni di residenza) a familiari stranieri delle vittime regolarmente residenti.

Tuttavia, nel promulgare la legge, Il Presidente, benché abbia riconosciuto la sua portata solidaristica, ha ritenuto necessario sottolineare alcune criticità di rilievo costituzionale come segue :

1. Ambito applicativo discriminatorio:

La legge limita i benefici ai soli casi di crolli su infrastrutture "di rilievo nazionale", escludendo eventi analoghi che coinvolgano strutture comunali, provinciali o di altro genere (es. scuole, ospedali, stadi).

Tale esclusione, secondo Mattarella, viola il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione.

2. Trattamento diseguale delle famiglie:

L'articolo 2, comma 4, colloca il convivente stabile o la parte dell'unione civile al terzo posto nella graduatoria dei beneficiari, dopo coniuge e figli.

Tale posizione risulta discriminatoria, alla luce della giurisprudenza costituzionale che impone la parità di trattamento tra coniugi, uniti civilmente e conviventi.

In particolare, viene stigmatizzata la previsione che l'equiparazione al coniuge del convivente sia ammessa solo in presenza di figli minori, escludendo i conviventi senza prole.

3. Delega eccessiva a fonti secondarie:

La legge rinvia a DPCM l’individuazione di eventi e beneficiari, senza definire criteri chiari nella norma primaria.

Tale delega è ritenuta eccessivamente ampia e contraria al principio di legalità, secondo la giurisprudenza costituzionale.

4. Copertura finanziaria insufficiente:

La limitata dotazione del fondo rischia di generare scelte arbitrarie nell'erogazione dei benefici, aggravando le diseguaglianze.

• La lettera del Presidente

Attesa l’importanza del documento, è opportuno pubblicarlo nella sua versone integrale, come segue.

«Ho promulgato in data odierna la legge recante “Benefici in favore delle vittime di eventi dannosi derivanti da cedimenti totali o parziali di infrastrutture stradali o autostradali di rilievo nazionale”, approvata dal Senato il 21 novembre 2024 e dalla Camera il 20 marzo 2025.

Ho provveduto alla promulgazione riscontrando nella decisione del Parlamento una significativa manifestazione di solidarietà nei confronti della sofferenza dei familiari di vittime di eventi drammatici.

Non posso peraltro sottrarmi al dovere di segnalare taluni punti che non appaiono in linea con principi e norme della Costituzione.

Suscita in primo luogo riserve la limitazione dei benefici previsti alla sola ipotesi di “vittime di eventi dannosi derivanti da cedimenti totali o parziali di infrastrutture stradali o autostradali di rilievo nazionale”.

A parte l’incertezza interpretativa della categoria di infrastruttura “di rilievo nazionale” che non risulta di agevole determinazione, non è ragionevole e contrasta con il principio di eguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione l’esclusione di analoghi benefici nel caso di vittime di cedimenti di altre sedi stradali.

Appare quanto meno fortemente dubbia anche la conformità al principio di eguaglianza della decisione di limitare i benefici ai casi di cedimenti stradali.

Abbiamo purtroppo registrato, in passato, vittime causate da eventi relativi a strutture di altra natura, in particolare il cedimento di scuole, primo fra tutti il caso del crollo di una scuola elementare con la morte di tanti bambini presenti nelle aule con i loro maestri. Non si comprende pertanto perché non venga preso in considerazione ogni altro malaugurato evento analogo: basta pensare a ospedali, a strutture in cui si svolgono eventi sportivi o spettacoli, a strutture di altro genere.

In aggiunta a tali rilievi di portata generale, desidero richiamare l’attenzione su alcune specifiche previsioni della legge.

Per quanto riguarda l’articolo 2, comma 4, lettera b), sottolineo che - nonostante rechi il riferimento a “i figli, in mancanza del coniuge superstite” – il testo va necessariamente interpretato nel senso che beneficiari dell’elargi zione devono intendersi tutti i figli di ciascuna vittima, ivi inclusi quelli da rapporti di convivenza o di unioni civili. In caso contrario, si opererebbe un’inaccettabile discriminazione tra i figli delle vittime sulla base dello stato civile dei genitori, in aperto contrasto con l’articolo 3 della Costituzione.

L’articolo 2, comma 4, nel definire l’ordine di priorità per l’attribuzione dell’elargizione spettante ai parenti delle vittime, alla lettera c), colloca la persona stabilmente convivente o l’altra parte dell’unione civile al terzo posto dopo aver menzionato, alla lettera a), il coniuge e, alla lettera b), i figli.

Tale collocazione appare discriminatoria.

La giurisprudenza costituzionale ha costantemente riconosciuto i diritti derivanti dalla convivenza stabile e dalle unioni civili, quali “rapporti ormai entrati nell’uso”, “comunemente accettati accanto a quello fondato sul vincolo coniugale” e normativamente riconosciuti (sentenze n. 8 del 1996, n. 140 del 2009,n. 213 del 2016,nn. 10 e 148 del 2024), affermando che ai conviventi di fatto e alle parti delle unioni civili - intese come tali “due persone maggiorenni unite stabilmente da legami affettivi di coppia e di reciproca assistenza morale e materiale” - vanno riconosciute le stesse prerogative patrimoniali e partecipative del coniuge, pena l’illegittimità costituzionale, per violazione dell’articolo 3 della Costituzione, delle norme che differenzino i summenzionati rapporti senza adeguata, comprovata e ragionevole motivazione.
L’articolo 2, comma 5, al fine dell’attribuzione dell’elargizione, equipara al coniuge il convivente stabile nel solo caso in cui vi siano figli minori nati dal rapporto di convivenza.

La disposizione non appare tenere conto della giurisprudenza costituzionale, appena indicata, che ne esige l’equiparazione anche in assenza di figli minori.

Priva di ragionevolezza è inoltre la mancata equiparazione al coniuge anche della parte dell’unione civile al quale l’ordinamento riconosce, del resto, una maggiore tutela rispetto al convivente stabile.

L’articolo 4 demanda a norme secondarie il compito di individuare gli eventi dannosi – presenti e futuri – nonché i soggetti aventi diritto ai benefici economici previsti, attribuendo a tali fonti ampio margine di discrezionalità.

Tale previsione non appare in linea con il sistema costituzionale. Come costantemente affermato dalla Corte costituzionale la fonte primaria deve assicurare una disciplina sufficientemente dettagliata della materia in ordine ai criteri di esercizio della discrezionalità amministrativa, (ad esempio, sentenze n. 4 del 1977, n. 198 del 2021 e n. 192 del 2024).

Va considerato, inoltre, che la legge è finanziata attraverso limiti di impegno – 7,1 milioni per il 2025 e 1,6 milioni a decorrere dal 2026 – e il disporre di risorse limitate rende ancora più problematico l’esercizio della predetta discrezionalità al fine di garantire il soddisfacimento dei diritti.

Rivolgo pertanto al Parlamento e al Governo l’invito a considerare con attenzione i predetti rilievi e a valutare interventi integrativi e correttivi»

• Conclusioni

E’ stato affermato che la Legge Morandi è un segnale importante di attenzione alle Vittime delle tragedie infrastrutturali, ma il Parlamento e il Governo sono chiamati a valutare gli eventuali interventi integrativi e correttivi alla luce dei rilievi del Presidente della Repubblica, specie per quanto riguarda il risarcimento dei danni subiti dale Vittime.

A parte le sentenze citate dal Presidente, sulla risarcibilità del danno per le Vittime vale la pena di ricordare quanto stabilito dalla Corte Costituzionale con la senten za 14.7.1986, n.184 che collega l’art. Cost. 32 all’art. 2043 c.c.:

“L’art. 2043 c.c. è una sorta di “norma in bianco”, mentre nello stesso articolo è espressamente e chiaramente indicata l’obbligazione risarcitoria, che consegue al fatto doloso o colposo, non sono individuati i beni giuridici la cui lesione è vietata; l’illiceità oggettiva del fatto, che condiziona il sorgere dell’obbligazione risarcitoria, viene indicata unicamente at­traverso 1′ ingiustizia’ del danno prodotto dall’ille cito.

È stato af­fermato, quasi all’inizio di questo secolo (l’osservazione era riferita all’art.1151 dell’abrogato codice civile ma vale, ov­viamente, anche per il vigente art. 2043 c.c.) che l’articolo in esame contiene una norma giuridica secondaria, la cui ap­plicazione suppone l’esistenza d’^‘una norma giuridica primaria, perché non fa che statuire le conseguenze dell’iniuria, dell’atto contra ius, cioè della violazione della norma di dirit­to obiettivo.

Il riconoscimento del diritto alla salute, come fondamentale diritto della persona umana, comporta il riconoscimento che l’art. 32 Cost. integra l’art. 2043 c.c., completandone il precetto primario^“ E aggiunge.

“L’ingiustizia del danno biologico e la conseguente sua ri­sarcibilità discendono direttamente dal collegamento tra gli artt. 32, primo comma, Cost. e 2043 c.c.; più precisamente dall’integrazione di quest’ultima disposizione con la prima”.

Ma anche il superamento di tale imposta­zione, nella giurisprudenza della Corte Costituzionale, avvenne in una successiva pronuncia (n. 372/1994), in cui, ai fini della risarcibilità del danno de quo, si ritenne utilmente valorizzatile la disposi zione cui all’art. 2059 c.c.

Nella stessa decisione la Corte ha affermato che «l’interpretazione restrittiva dell’att.2059,in relazione all’art. 185 cod. pen., non regge alla prova dell’argomen to pratico dell’irrazionalità di una decisione che nelle conse­guenze dello shock psichico patito dal familiare discerna ciò che è soltanto danno morale soggettivo da ciò che incide sulla salute, per ammettere al risarcimento solo il primo.

Il danno alla salute è qui il momento terminale di un processo patogeno originato dal medesimo turbamento dell’equilibrio psichico che sostanzia il danno morale soggettivo, e che in persone predisposte da particolari condizioni (debolezza car­diaca, fragilità nervosa, ecc.), anziché esaurirsi in un patema d’animo o in uno stato di angoscia transeunte, può degene­rare in un trauma fisico o psichico permanente, alle cui con­seguenze in termini di perdita di qualità personali, e non semplicemente al pretium doloris in senso stretto, va allora commibsurato il risarcimento»

Nel vigente assetto dell’Ordinamento, nel quale assume po­sizione preminente la Costituzione che, all’articolo 2, rico­nosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, il danno non patrimoniale deve essere inteso come categoria ampia. comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona”, come afferma la Cassazione (v, Sentenza 31 maggio 2003 nn.8827/8828).

In conseguenza, `il risarcimento del danno non patrimoniale è previsto dall’arti colo 2059 c.c.(`Danni non patrimoniali’), secondo cui: `Il danno non patrimoniale deve essere risarcito solo nei casi determinati dalla legge.

La Corte ritiene che la tradizionale restrittiva lettura dell’articolo 2059, in relazione all’articolo 185 c.p., come diretto ad assicurare tutela soltanto al danno morale soggettivo.alla sofferenza contingente, al turbamento dell’animo transeunte determinati da fatto illecito integrante reato, non può essere ulteriormente condiviso”.

Il nuovo orientamento si fonda su due principi basilari

1) per la legge l’espressione “danno dinamico relazionale” non è altro che una perifrasi del concetto di danno biologico ( Cass.7513/2018)

2) Oggetto della valutazione del giudice chiamato ad occuparsi della persona e dei suoi diritti fondamentali è, nel prisma multiforme del danno non patrimoniale, la sofferenza umana conseguente alla lesione di un diritto costituzionalmente protetto, .

Pertanto, il Giudice dovrà tenere conto della reale natura e della vera costante duplice essenza del danno alla persona-la sofferenza interiore;-le dinamiche relazionali di una vita che cambia.(Cass. 901/2018)

Una lesione della salute può avere le conseguenze dannose più diverse, ma tutte inqua­drabili teoricamente in due gruppi:

- conseguenze necessariamente comuni a tutte le per­sone che dovessero patire quel particolare tipo di invalidità: –

- conseguenze peculiari del caso concreto, che abbiano reso il pregiudizio patito dalla vittima diverso e maggiore rispetto ai casi consimili.

Tanto le prime che le seconde conseguenze costituiscono un danno non patrimoniale;la liquidazione delle prime tuttavia presuppone la mera dimostrazione dell’esistenza dell’invalidità; la liquidazione delle secon­de esige la prova concreta dell’effettivo (e maggior) pre­giudizio sofferto.

Pertanto la perduta possibilità di continuare a svolgere una qualsiasi attività, in conseguenza d’una lesione della sa­lute, non esce dall’alternativa: è una conseguenza ^‘nor­male’ del danno (cioè indefettibile per tutti i soggetti che abbiano patito una menomazione identica), ed allora si terrà per pagata con la liquidazione del danno biologico;

ovvero è una conseguenza peculiare, ed allora dovrà essere risarci­ta, adegua tamente aumentando la stima del danno biologico (c.d. ‘personalizzazione’ Cass. 27 marzo 2018 n. 7513)

Appare evidente, quindi, che, nelle modifiche da apportare al provvedimento, sarà necessario tenerne conto ai fini della liquidazione dei danni patiti dalle malcapitate vittime.

Allegato:

Testo Legge