Note caratteristiche del personale militare

Avv. Danilo Argeri.
Note caratteristiche del personale militare

Considerazioni sull’impugnazione della documentazione caratteristica alla luce della più recente giurisprudenza

Sabato 23 Ottobre 2021

La valutazione del personale militare è spesso oggetto di contenzioso determinato, nella quasi totalità dei casi, dall’inflessione dei giudizi analitici riportati nelle voci interne e/o dall’abbassamento della qualifica finale attribuita al giudicando.

L’opportunità di impugnare la documentazione caratteristica, quale essa sia, deve essere oggetto di attenta e fredda valutazione che non può prescindere dalla approfondita conoscenza dei limiti posti dalla giurisprudenza alla contestazione del giudizio formulato dalle autorità valutatrici.

Dalle disposizioni di cui al D.Lgs 15 marzo 2010, n.66 e D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 si ricava che i documenti caratteristici sono compilati dall'autorità dalla quale il militare dipende per l'impiego, e sottoposti alla revisione di non più di due autorità superiori in carica lungo la stessa linea ordinativa, allo scopo di registrare tempestivamente il giudizio personale diretto e obiettivo dei superiori sui servizi prestati e sul rendimento fornito dal militare, rilevando le capacità e attitudini dimostrate e i risultati conseguiti.

L'intervento delle autorità giudicanti è condizionato dall'effettiva esistenza del rapporto di servizio lungo la linea ordinativa, tale da consentire il giudizio personale diretto, e dalla possibilità di esprimere un giudizio obiettivo. Fatte salve specifiche circostanze, in mancanza di una delle condizioni indicate il superiore si astiene dal giudizio facendone menzione nel documento caratteristico. I giudizi analitici e sintetici contenuti nella documentazione caratteristica dei militari si caratterizzano per un elevatissimo grado di discrezionalità tecnica e non sono sindacabili, da parte del giudice amministrativo, se non nei limiti ristretti delle manifestazioni sintomatiche dell'eccesso di potere, sotto il profilo della manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, con conseguente preclusione del vaglio, nel merito, dell'azione amministrativa. La scheda valutativa può risultare viziata sotto il profilo della irragionevolezza in conseguenza della intrinseca disarmonia tra la qualifica finale e gli elementi di giudizio - desumibili, ad esempio, dal modello D (elementi di informazione), nonché tra la qualifica finale e la valutazione espressa in alcune voci specifiche della scheda. L'allegazione di particolari fatti di servizio, riconoscimenti ed apprezzamenti o, ancora, di ottimi risultati conseguiti ed attestati, ben può essere posta a base di una valutazione di manifesta illogicità laddove le voci di giudizio non tengano conto di tali dati o, peggio, siano espressione di una valutazione contrastante, in negativo, con tali allegazioni. Né, tantomeno, può essere utilizzata a supporto di un giudizio negativo di bassa o scarsa disponibilità al servizio la fruizione di particolari benefici previsti dalla legge (104/92, congedi parentali, maternità ecc.) in quanto si tratta di assenze dal servizio riconducibili all’ordinario esercizio di diritti spettanti al dipendente pubblico sia civile che militare (ivi compresi i giorni di licenza ordinaria, recupero riposo e convalescenza/malattia). 

E’ d’uopo evidenziare che le informazioni e giudizi inerenti alle capacità, alle qualità e al rendimento in servizio del militare, riportate nei documenti caratteristici, costituiscono l'esito di una valutazione ampiamente discrezionale nell’ambito della quale l’aspetto motivazionale non deve necessariamente contenere un elenco analitico di fatti e circostanze relative alla carriera o ai precedenti del militare, essendo sufficiente un giudizio sintetico relativo a tali caratteristiche riscontrate nel complesso del servizio svolto nel periodo considerato. I documenti caratteristici, per definizione periodici, sono, inoltre, assolutamente autonomi fra loro e possono variare senza che questo dia luogo di per sé a un'ipotesi di eccesso di potere per contraddittorietà tra il giudizio afferente ad un periodo e quelli espressi per periodi precedenti, di modo che la valutazione espressa per un dato periodo non può essere influenzata dalle valutazioni espresse per il passato. Appare utile precisare, in proposito, che per consolidata giurisprudenza la cadenza annuale delle valutazioni e l’autonomia dei giudizi “costituiscono le linee portanti di un sistema all'interno del quale il pur comprensibile affidamento del dipendente in ordine alla conservazione dei livelli di classifica in precedenza attinti recede rispetto all'interesse pubblico cui è finalizzata la verifica; interesse pubblico che è da ravvisarsi, alla stregua della normativa primaria e secondaria applicabile, nel monitoraggio continuo della qualità del servizio prestato in relazione ad elementi presupposti (soggettivi ma anche oggettivi) necessariamente non rigidi ed immutabili; in tale quadro di riferimento, le diversificazioni dei punteggi riferiti a differenti periodi annuali oggetto di valutazione costituiscono evenienza fisiologica, e ciò porta tendenzialmente ad escludere che la variazione costituisca ex se indice di contraddittorietà” (così, ex plurimis e da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2021, n. 1656, Cons. Stato, Sez. IV, 26 aprile 2019, n. 2674, e 20 marzo 2019, n. 1832, nonché, sempre ad es. e tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 14 novembre 2012, n. 5760)"

Non appare in dubbio, infatti, che le doti e le qualità possono subire nel corso del tempo un appannamento rilevabile proprio attraverso le schede di valutazione la cui funzione precipua è proprio quella di dare conto degli andamenti di rendimento sotto il profilo diacronico. Le valutazioni periodiche ad esse sottese, inoltre, sono autonome le une dalle altre, si riferiscono a momenti particolari e devono limitarsi a riscontrare il comportamento dell'interessato senza che possano esaminarsi vicende precedenti oggetto di diversi apprezzamenti confluiti in autonome schede o rapporti informativi. In tale ottica, singoli episodi antecedenti il periodo di valutazione non possono interferire con lo scopo e le finalità cui soggiace la redazione della scheda di valutazione che deve essere riferita specificatamente ad un determinato periodo di tempo al fine di accertare se il soggetto sia o meno idoneo a disimpegnare col normale rendimento le attribuzioni relative al grado ricoperto. In buona sostanza, sussiste una piena autonomia dei giudizi espressi per ciascun periodo, rispetto a quelli formulati per i periodi precedenti, di talchè non è configurabile un affidamento meritevole di tutela circa il mantenimento della superiore qualifica conseguita, né il conseguente vizio di eccesso di potere per contraddittorietà tra il giudizio afferente ad un anno e quelli degli anni precedenti (C. d. S. 3 febbraio 2020, nr. 828, C.d.S., Sez. II, 12 dicembre 2019, n. 8456).

E’ opportuno considerare, però, che può ragionevolmente apparire illogico il repentino abbassamento di livello di caratteristiche e capacità che, verosimilmente, non sono suscettibili di regressione per l’incidenza che fattori ordinari esercitano sulla qualità del servizio. Ove ciò accada, il constatato peggioramento necessita di corrispondente specifica motivazione. Si segnala, sul punto, che la stessa Direzione Generale per il Personale Militare ha ritenuto opportuno emanare una apposita circolare in materia di redazione di documenti caratteristici avendo constatato il frequente fenomeno dei repentini abbassamenti di qualifica (di un livello o anche di due livelli) dopo una serie ininterrotta di valutazioni apicali. Ciò evidenzia come sia indispensabile che in tali circostanze risultino nel documento elementi oggettivi di riscontro alla base di tali sensibili flessioni. Ulteriore considerazione appare opportuna in merito all'incidenza, nel periodo di riferimento, di provvedimenti sanzionatori. Le note caratteristiche non possono assumere una funzione punitiva ma è legittimo, tuttavia, che alcuni degli elementi soggetti a valutazione possano essere influenzati dal comportamento tenuto dal militare nel corso del periodo considerato (Tar Toscana 29 ottobre 2020, nr.1328).

Ciò posto, i provvedimenti sanzionatori non sono di per sé reputati come necessari a sorreggere sotto il profilo motivazionale un giudizio negativo sul rendimento, che ben può sussistere indipendentemente dalla rilevanza disciplinare dei comportamenti tenuti dal militare. La giurisprudenza ha infatti precisato che lo scarso rendimento è rilevabile nel comportamento del dipendente che complessivamente denoti insufficiente rendimento dell'attività da lui prestata, con riguardo all'insussistenza di risultati utili, per quantità e qualità, alla funzionalità dell'ufficio, ed ha pertanto natura diversa da quella disciplinare, potendo basarsi anche su fatti disciplinarmente rilevanti - indipendentemente dall'esito del relativo procedimento - e idonei ad apprezzare la scadente attività lavorativa e lo stesso comportamento. Richiamando, quindi, la precipua natura dei documenti valutativi che, si ribadisce, devono raccogliere un giudizio sintetico sulle caratteristiche riscontrate in determinato periodo e relativamente al complesso del servizio svolto, per assolvere all'obbligo di motivazione non vi è alcuna necessità che il documento menzioni fatti o circostanze in occasione delle quali il militare si sia comportato in conformità alla tipologia del giudizio riportato né si richiede l'indicazione di particolari fatti commessi da parte del militare per sorreggere un eventuale giudizio negativo, essendo necessario e sufficiente che la documentazione esprima in termini riassuntivi e logicamente coerenti le caratteristiche essenziali del valutando.

Come anticipato, il giudizio espresso dal compilatore è soggetto alla revisione di non più di due autorità superiori in carica lungo la stessa linea ordinativa. All’autorità che interviene nella valutazione in qualità di ultimo revisore compete, come ultima autorità titolata ad esprimere il giudizio sul valutando, formulare il giudizio finale traducendo, in sintesi ed in maniera inequivocabile, i giudizi formulati nel documento caratteristico ed esprimendo, se del caso, un compiacimento od una esortazione. Alla stessa autorità compete attribuire la qualifica finale – se la valutazione è espressa mediante scheda valutativa - riportando la qualifica già attribuita nel documento caratteristico a conclusione del proprio giudizio complessivo. Il sistema della revisione della documentazione caratteristica si pone il duplice obiettivo di formulare un giudizio finale sul giudicando quanto più ponderato possibile e di controllare l’attività di valutazione svolta dal compilatore. È infatti data facoltà al revisore di correggere, integrare, confermare il giudizio di merito espresso dal compilatore attribuendo la qualifica finale. La mancata diretta conoscenza del giudicando, e la conseguente impossibilità di esprimere una valutazione obiettiva, dovrebbe imporre al revisore di astenersi dal giudicare o, al più, di acquisire maggiori ed ulteriori elementi di valutazione prima di concordare o meno con le inferiori autorità giudicanti. Si evidenzia, in proposito, quanto riportato nel Parere CdS 2185/2019 del 20 agosto 2019 “secondo quanto disposto dagli artt.688 e 689 del Regolamento dell’Ordinamento militare, emanato con il dPR n.90/2010, TUROM, i documenti caratteristici hanno lo scopo di registrare tempestivamente il giudizio personale, diretto ed obiettivo dei superiori sui servizi prestati e sul rendimento fornito dal militare, rilevando le capacità e attitudini dimostrate e i risultati conseguiti. Inoltre l’ar.689 TUROM, in materia di redazione dei documenti caratteristici, ribadisce il presupposto della necessaria “effettiva esistenza del rapporto di servizio lungo la linea ordinativa, tale da consentire il giudizio personale e diretto” e della “possibilità di esprimere un giudizio obiettivo … considerato che la scheda valutativa (ai sensi dell’art.692 TUROM) si conclude con l’espressione del giudizio finale e l’attribuzione di una delle qualifiche previste dall’art.1026 COM e che con essa vengono valutati i servizi di durata non inferiore a 180 giorni, appare evidente che nel caso del ricorrente lo stesso procedimento di predisposizione del documento caratteristico non risulta perfezionato a causa della mancata valutazione da parte del revisione dello stesso periodo di servizio corrispondente a quello su cui si è espresso il compilatore”.

Nel caso in esame il CdS ha rilevato, in definitiva, la rilevanza del limitato periodo di tempo in cui il revisore ha avuto alle dipendenze il valutando ed ha quindi ritenuto “poco verosimile, secondo le regole della comune esperienza, che in tale ridotto periodo il revisore (come richiedono gli artt.688 e 689 TUROM) abbia avuto modo di acquisire, per conoscenza diretta e personale, i sufficienti elementi conoscitivi richiesti per esprimere un giudizio personale, diretto ed obiettivo sul militare da valutare; in tali sensi anche la circolare della DG Persomil del 23 dicembre 2008, n.610740, ha impartito corrispondenti istruzioni, sottolineando che “il superiore deve giudicare in funzione della sperimentata conoscenza del proprio dipendente” con ciò dichiarando viziato il documento valutativo impugnato. Rinviando ad altra pubblicazione la disamina della questione riguardante l’obbligo di astensione, data l’ampia riflessione che l’argomento impone, appare sufficiente in questa sede evidenziare che il dissenso espresso dal revisore deve essere motivato nei limiti che la giurisprudenza ha posto a tale obbligo di motivazione.

Sul punto si registrano due orientamenti giurisprudenziali. Il primo è teso a sostenere che la divergenza di giudizio nella fase della revisione impone una motivazione specifica solo quando il dissenso dal compilatore cada su voci specifiche e non anche quando riguardi la qualifica finale (Cons. Stato, sez. IV, 20 dicembre 2005, n. 7217; conf., id., sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3577) che esprime un autonomo giudizio di valore, come tale insindacabile, salvo che risulti palesemente abnorme o illogico (Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2021, n. 1656). Partendo da tale posizione si è reso tuttavia necessario stabilire se, ove “il dissenso dal compilatore cada su voci specifiche”, si possa configurare un onere del revisore di integrare la motivazione del proprio dissenso enucleando episodi specifici individuati nella carriera del militare valutato.

Le più recenti pronunce hanno escluso tale onere considerandolo confliggente con il carattere necessariamente complessivo di una valutazione che essendo relativa alle capacità, alle qualità e al rendimento in servizio di un militare, per sua natura, non deve contenere un elenco analitico di fatti o circostanze relative alla carriera o ai precedenti del militare, ma raccogliere un giudizio sintetico, ancorché esauriente, su tali caratteristiche riscontrate nel complesso del servizio svolto nel periodo considerato ai fini valutativi. L’orientamento giurisprudenziale più recente, quindi, ritiene assolto l'obbligo di motivazione senza che vi sia alcuna necessità che il documento menzioni fatti o circostanze in occasione delle quali il ricorrente si sia comportato in conformità alla tipologia del giudizio riportato, anche nelle ipotesi di non coincidenza fra le valutazioni del Compilatore e del Primo Revisore. Un onere di maggiore specificazione della motivazione si ritiene essere necessario, tuttavia, nei casi in cui vi siano discordanze nei giudizi espressi dal compilatore e dal revisore ovvero un giudizio meno favorevole rispetto a quelli degli anni precedenti, allorchè venga in rilievo una riduzione considerevole, apprezzabile ed inopinata dei punteggi che esprimono il nuovo giudizio complessivo ovvero un improvviso abbassamento delle costanti qualifiche (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2021, n. 1656, Cons. St., sez. VI, 2 marzo 2017 n. 988; TAR Piemonte, Torino, 13 maggio 2016 n. 680; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 27 ottobre 2015 n. 931; TAR Campania, Salerno, sez. I, 21 settembre 2010 n. 11097; T.A.R. Roma, (Lazio) sez. I, 13/05/2015, n.6964).

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