L’istituzione dei Centri di Giustizia Riparativa e la loro operatività

Definire il concetto di Giustizia Riparativa ha sempre presentato problematiche di non poco rilievo: infatti, manca in dottrina una concezione unanime di giustizia riparativa. Questa difficoltà deriva dal fatto che la restorative justice è recepita in ogni Ordinamento in misura e maniera diversa.

Mercoledi 8 Novembre 2023

Perciò si ritrovano in dottrina diverse accezioni, orientate ai destinatari della riparazione, che sono a loro volta distinguibili in vittima, reo e comunità o incentrate sui contenuti della riparazione e quindi restituzione, risarcimento, mediazione, riconciliazione, ecc..

La Giustizia Riparativa viene definita dall’art. 42 del DLgs 150/2022 come «ogni programma che consente alla vittima del reato, alla persona indicata come autore dell’offesa e ad altri soggetti appartenenti alla comunità di partecipare liberamente,in modo consensuale, attivo e volontario, alla risoluzione delle questioni derivanti dal reato, con l’aiuto di un terzo imparziale, adeguatamente formato, denominato mediatore».

Le attività ad essa demandate, se attuate attraverso le modalità di accesso ai programmi ed i suoi effetti giuridici sono espressamente regolamentati dalla legge e sono riconosciute quali legittimi strumenti di composizione delle conseguenze dei reati.

1.La normativa attuativa nella Riforma

Nella G.U. n. 174 del 27 luglio 2023 è stato pubblicato il D.M. 25 luglio 2023, n. 97 recante il "Regolamento relativo alla disciplina del trattamento dei dati personali da parte dei Centri per la giustizia riparativa”,ai sensi dell'articolo 65,comma 3, del DLgs n. 150 e ss, di attuazione della legge delega 27 settembre 2021, n. 134.

Due precedenti decreti,relativi ai mediatori esperti (formazione e istituzione dell'elenco per l’esercizio dell’attività) sono stati pubblicati il 9 giugno 2023, oltre alla costituzione della Conferenza nazionale e di quelle locali, di cui ai dirà oltre.

Invero, il testo del Regolamento emanato dal Ministero di Giustizia si compone di 9 articoli improntati al trattamento dei dati personali nell’ambito delle attività demandate ai Centri di Giustizia Riparativa istituiti con ìl DLvo n.150 del 2022.

Per quanto concerne la istituzione dei Centri, il Regolamento richiama, nelle note, la normativa in materia, senza nulla aggiungere a quanto in esso contenuto per la sua pratica attuazione..

L’entrata in vigore, il 30 dicembre 2022, della c.d. riforma Cartabia non è valsa a rendere immediatamente operativa la disciplina organica della Giustizia Riparativa, racchiusa nel titolo IV (artt. 42-67),del Decreto delegato perché il nuovo comma 2-bis dell’art. 92 d.lgs. n. 150/2022 - aggiunto dall’art. 5-novies d.l. n. 162/2022, conv., con modif., dalla l. n. 199/2022 - ha dilazionato, per un periodo di sei mesi dalla data di entrata in vigore della Riforma, tutte le disposizioni di raccordo tra il sistema penale e il nuovo sistema di giustizia ripartiva , che trova riferimento storico nella normativa di attuazione,del d.lgs. n. 274/2000 (sulla competenza penale del giudice di pace), della l. n. 354/1975 (sull’ordinamento penitenziario),del d.p.r. n. 448/1988 (sul processo penale a carico di minori) e del d.lgs. n. 121/2018 (sull’esecuzione delle pene nei confronti dei condannati minorenni).

Occorre, pertanto, prendere atto che la disciplina della delicata materia, sebbene formalmente entrata in vigore, potrà entrare a regime e dispiegare i suoi effetti nel processo di cognizione e nella fase esecutiva della pena solo dopo che si sarà provveduto alla costituzione dell’articolata rete di organismi e strutture prefigurata nello stesso provvedimento di riforma, indispensabile per il concreto funzionamento dei Centri di giustizia ripartiva e per la erogazione dei servizi previsti sulla base delle norme istitutive contenute negli artt da 63 a 67 del citato Decreto delegato.

Nel primo si enuncia “I Centri per la giustizia riparativa sono istituiti presso gli enti locali, individuati a norma del presente articolo.(…) All'attuazione delle attività di cui al presente articolo le amministrazioni provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. La partecipazione alle attività della Conferenza locale per la giustizia riparativa non dà diritto a compensi, gettoni, emolumenti, indennità o rimborsi di spese di qualunque natura o comunque denominati.

Nel successivo articolo si stabilisce che “I Centri possono avvalersi di mediatori esperti dell'ente locale di riferimento. Possono, altresì, dotarsi di mediatori esperti mediante la stipula di contratti di appalto ai sensi degli articoli 140 e ss. del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 ovvero “avvalendosi di enti del terzo settore, indivi duati mediante procedura selettiva e stipulando con essi una convenzione ai sensi degli articoli 55 e 56 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117”.

In ogni caso, il personale che svolge i programmi di giustizia riparativa deve possedere la qualifica di mediatore esperto ed essere inserito nell'elenco ministeriale di cui all'articolo 60.

Infine,nell’art 67 si stabilisce che Le Regioni e le Province autonome, le Città metropolitane, le Province,i Comuni e la Cassa delle Ammende,nel quadro delle rispettive com petenze, possono concorrere,(-…) al finanziamento dei programmi di giustizia riparativa”.

Da tale impostazione si evince:

a) una sorta di privatizzazione della Giustizia Riparativa affidata dagli Enti Locali alle Associazioni del Terzo Settore,senza indicare quali,dove dovrebbero svolgere la loro attività Mediatori Esperti formati ed inseriti negli Elenchi tenuti dal Ministero,che sono ancora in via di formazione.

b) la impossibilità di avviare in tempi ristretti le attività dei Centri istituiti privando gli imputati ma anche le malcapitate Vittime di usufruire delle attività previste.

c) la assoluta mancanza di gestire i Centri con l’obbligo previsto di trattare i dati personali anche appartenenti alle categorie di cui agli articoli 9 e 10 del Regolamento UE 2016/679 strettamente necessari all'esercizio delle competenze e al raggiungimento degli scopi di cui al presente decreto, per le finalità di rilevante interesse pubblico di cui all'articolo 2 sexies, comma 2, lettera q) del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e assumono la qualità di titolari del trattamento.

d) la materiale impossibilitò dei Mediatori Penali formandi di svolgere il Tirocinio presso i Centri mancando ancora gli stessi.

e) la mancanza di sufficienti garanzie per la sicurezza della Vittima che partecipi agli incontri

f) la mancanza di parametri di riferimento per la determinazione dei danni sofferti dalle Vittime del reato a cui fare riferimento nella mediazione.

Pertanto, a prescindere dai tempi di avvio dei Centri,appare evidente come la scelta del Legislatore appaia quanto meno intempestiva rispetto alla facoltà dei soggetti coinvolti di ricorrere alla Giustizia Riparativa e, comunque, priva di sufficiente operati vità e delle garanzie di riservatezza che essa richiede.

E’ necessario,pertanto,prendere atto,da parte del Legislatore,che la disciplina dettata negli artt. 42-67 del d.lgs. n. 150/2022, sebbene formalmente in vigore, potrà entrare a regime e dispiegare i suoi effetti nel processo di cognizione e nella fase esecutiva della pena solo dopo che si sarà provveduto alla costituzione dell’articolata rete di organismi e strutture ma anche delle infrastrutture previste nello stesso provvedi mento istitutivo,indispensabili per il concreto funzionamento dei servizi di giustizia ripartiva da erogare.

2. Gli organismi necessari

In effetti, la erogazione di programmi di giustizia riparativa presuppone la realizzazione dei seguenti organismi :

a) la «Conferenza nazionale per la giustizia riparativa», attraverso cui il Ministero della giustizia dovrà provvedere al coordinamento nazionale dei servizi per la giustizia riparativa, esercitando le funzioni di programmazione delle risorse, di proposta dei livelli essenziali delle prestazioni e di monitoraggio dei servizi erogati (art. 61 d.lgs. n. 150/2022);

b) le «Conferenze locali per la giustizia riparativa» (una per ciascun distretto di corte di appello),cui spetterà individuare, nell’ambito territoriale di competenza, previa ricognizione delle esperienze di giustizia riparativa in atto, uno o più enti locali cui affidare - mediante stipula di protocolli d’intesa - l’istituzione e la gestione dei Centri per la giustizia riparativa (art. 63 d.lgs. n. 150/2022) ;

c) i «Centri per la giustizia riparativa», ossia - secondo la definizione offerta dall’art. 42, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 150/2022 - le struttura pubbliche cui competeranno le attività necessarie all’organizzazione,gestione,erogazione e svolgimento dei programmi di giustizia riparativa (artt. 63 e 64 d.lgs. n. 150/2022).

Presupposto indefettibile per la concreta messa in opera del sistema di restorative justice delineato è, pure, la istituzione, presso il Ministero della giustizia, dell’«elenco» contenente i nominativi dei «mediatori esperti in programmi di giustizia riparativa» (art. 60 d.lgs. n. 150/2022) ossia le figure professionali costituenti il braccio operativo del sistema de quo.

Infatti, compete ai mediatori - in forza della designazione disposta, di volta in volta, dal Centro per la giustizia riparativa competente - «guidare», con imparzialità, indipendenza e sensibilità ed in conformità ai principi europei e internazionali in materia di giustizia riparativa e nel rispetto del le garanzie previste dal d.lgs. n. 150/2022,la mediazione tra autore e vittima o altro programma svolto nell’interesse della vittima del reato e della persona indicata come autore dell’offesa (artt. 53 e 59 d.lgs. n. 150/2022).

Orbene, la delicatezza del ruolo di mediatore ha indotto il Legislatore a prevedere che possa essere ricoperto solo da chi, già in possesso di un diploma di laurea, abbia acquisito la qualifica di «mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa» superan do una prova teorico-pratica all’esito di un apposito corso di formazione organizzato e gestito dai Centri con la collaborazione delle Università  e che abbia ottenuto l’iscrizione all’anzidetto elenco ministeriale..

Tuttavia, sia la istituzione dell’elenco dei mediatori sia la definizione delle forme e dei tempi della formazione pratica e teorica nonché le modalità delle prove di accesso alla stessa e della prova finale al cui superamentoè subordinato, costituiscono elemento basilare per l’esercizio dell’attività di mediatore, come emerge dai D.M. emanati dal Ministero il 9 Giugno u.s..

3. La disciplina transitoria

Il Legislatore,conscio delle carenze organizzative di cui innanzi, ha previsto un’apposita «disciplina transitoria», negli artt. 92 e 93 d.lgs. n. 150/2022, al fine di assicurare, nelle more della entrata in funzione della giustizia riparativa in materia penale, il reperimento di mediatori, valorizzando il patrimonio di esperienza già esistente nel territorio nazionale sviluppatosi in conformità agli standard internazionali ed europei ed in linea con la Riforma.

Più esattamente, l’art. 92 d.lgs. n. 150/2022, ha sancito che ciascuna Conferenza locale per la giustizia riparativa debba:

a) provvedere ad una “mappatura” dei soggetti pubblici e dei soggetti privati che, ancor prima dell’entrata in vigore della riforma, erogavano servizi di giustizia riparativa in materia penale, in forza di convenzione con il Ministero della giustizia o di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri soggetti pubblici;

b) valutare l’esperienza maturata da ciascun servizio almeno nell’ultimo quinquennio nonché il profilo dei mediatori in servizio al 30 dicembre 2022;

c) verificare che le prestazioni erogate e i requisiti posseduti dagli operatori siano coerenti con quanto disposto dagli artt. 42, 64 e 93 d.lgs. n. 150/2022;

d) redigere un primo “elenco” da cui possano attingere gli enti locali per la prima apertura dei centri per la giustizia riparativa.

Inoltre,l’art. 93 d.lgs. n. 150/2022 ha disposto che potranno ottenere l’inserimento nell’«elenco dei mediatori esperti» di cui all’art. 60 - secondo modalità da stabilirsi a mezzo di un apposito decreto del Ministro della giustizia, adottato di concerto con il Ministro dell’Università e della ricerca (comma 3) - le seguenti categorie di soggetti:

1) coloro che, alla data di entrata in vigore del decreto attuativo della delega (vale a dire, al 30 dicembre 2022), abbiano «completato una formazione alla giustizia riparativa» e siano «in possesso di una esperienza almeno quinquennale, anche a titolo volontario e gratuito, acquisita nel decennio precedente presso soggetti specializzati che erogano servizi di giustizia riparativa, pubblici o privati, convenzionati con il Ministero della giustizia ovvero che operano in virtù di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri enti pubblici» (comma 1, lett. a). Per costoro sarà sufficiente, ai fini dell’inserimento nell’elenco dei mediatori, presentare idonea documentazione comprovante il possesso degli anzidetti requisiti (comma 2);

2) coloro che, alla stessa data abbiano «completato una formazione teorica e pratica, seguita da tirocinio, nell’ambito della giustizia riparativa in materia penale, equivalente o superiore a quella prevista dal presente decreto» (comma 1, lett. b).

Per costoro, però, la pregressa partecipazione a corsi strutturati in termini uguali o superiori - per durata, materie, combinazione di attività teoriche, pratiche e tirocinio - alla formazione prevista dall’art. 59 del decreto legislativo costituisce condizione necessaria ma non sufficiente per l’iscrizione nell’elenco dei mediatori, dovendo essi affrontare (e superare) altresì una «prova pratica valutativa»,le cui modalità di svolgimento saranno regolamentate da un futuro decreto del Ministro della Giustizia, adottato di concerto con il MIUR, che dovrà stabilire anche i criteri di valutazione della prova nonché l’onere finanziario ricadente sui partecipanti (commi 2 e 3);

3) i funzionari e i dipendenti del Ministero della giustizia in servizio,«presso i servizi minorili della giustizia o presso gli uffici di esecuzione penale esterna», sempre che, a quella data, abbiano «completato una adeguata formazione alla giustizia riparativa» e, nel decennio precedente, abbiano acquisito «adeguata esperienza almeno quinquennale» in materia di giustizia riparativa (comma 1, lett. c)..

Anche per costoro, analogamente a quanto disposto per i soggetti sub n. 1), sarà suffi ciente, ai fini della iscrizione nell’elenco, allegare alla domanda idonea documentazione attestante il possesso dei requisiti.

4. L’attuazione in concreto nei Centri

Orbene,anche da quanto innanzi esposto, risulta chiaro come la concreta operatività tanto della disciplina organica della giustizia ripartiva, già formalmente vigente, quanto del regime transitorio sia soggetta alla condizione della attivazione delle nuove entità giuridiche contemplate dal d.lgs. n.150/2022, quali “organismi complementari” necessari al funzionamento dei servizi erogati.

Finché, infatti, non saranno entrate in funzione le Conferenze nazionale e locali, non vi saranno “Centri per la giustizia riparativa” a cui inviare,per l’avvio di un programma di giustizia riparativa in pendenza dell’accertamento penale, l’imputato e la vittima del reato in base all’art. 129-bis c.p.p. ovvero un condannato o internato adulto (art. 15-bis l. n. 354/1975) o un condannato minorenne (art. 1-bis d.lgs. n. 121/2018) .

Tanto meno si potrà fare ricorso alla disciplina transitoria dettata dal legislatore delegato per i “Servizi esistenti”, posto che il censimento valutativo dei servizi di giustizia riparativa in materia penale erogati, anteriormente all’entrata in vigore della riforma, da soggetti pubblici o privati specializzati,è incombenza della Conferenza locale, cui spetta altresì redigere l’elenco di strutture idonee ad ospitare i Centri per la giustizia riparativa.

Inoltre, occorrerà istituire, presso il Ministero della giustizia, l’elenco dei mediatori esperti che,fino a quando non verrà realizzato,nessuna iscrizione,in deroga al regime stabilito nell’art. 59,sarà possibile.

Peraltro, secondo il disposto del comma 3 dell’art. 93 d.lgs. n. 150/2022, il Ministero della giustizia, di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca, dovrà regolamentare, con un distinto decreto, sia «le modalità di svolgimento e valutazione della prova di cui al comma 2», sia le modalità di «inserimento nell’elenco di cui ai commi 1 e 2» e per questo adempimento, non è stabilito un termine, neppure ordinatorio.

Vi sono, dunque, dei passaggi necessari da compiere, sul piano tecnico-orgazzativo che ostano ad una efficace entrata in funzione dei Centri. Ma vi è di più.

Una volta costituite, le Conferenze locali potranno attivarsi per individuare, nell’ambito del territorio del Distretto giudiziario di corte d’appello cui afferiscono, previa consultazione della magistratura ordinaria - giudicante e requirente - e dell’avvocatura nonché degli esperti chiamati a partecipare,con funzioni di consulenza tecnico-scientifica, alla Conferenza nazionale per la giustizia riparativa,uno o più enti locali cui affidare l’istituzione e la gestione dei Centri per la giustizia riparativa.

Tale individuazione non appare niente affatto semplice, dovendosi tenere conto, secondo quanto dispone l’art. 63, comma 5, d.lgs. n. 150/2022, delle esperienze di giustizia riparativa in atto; delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili; del fabbisogno di servizi sul territorio; della necessità che l’insieme dei Centri assicuri per tutto il distretto,su base territoriale o funzionale,l’offerta dell’intera gamma dei programmi di giustizia riparativa, e,infine,che ciascun Centro assicuri, nello svolgimento dei servizi, i livelli essenziali delle prestazioni come stabiliti, in conformità ai principi e alle garanzie stabiliti dal d.lgs. n. 150/2022,ma anche nel limiti delle disponibilità del «Fondo per il finanziamento di interventi in materia »,istituito presso il Ministero della Giustizia.

Una volta individuate le Amministrazioni che ospiteranno i Centri,occorrerà procedere alla stipula, con le stesse, di «protocolli d’intesa» per la creazione e per la gestione delle strutture e dei relativi servizi; attività cui le amministrazioni interessate provvederanno «con le risorse umane,strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e,comunque,”senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”(art. 63, comma 6).

Inoltre,una volta costituiti, per poter operare ed assicurare, nello svolgimento dei servizi, i livelli essenziali e uniformi di cui all’art.62 del decreto delegato,i Centri dovranno avvalersi - come già indicato - di personale in possesso della qualifica di mediatore esperto, il cui nominativo sia inserito nell’apposito elenco - composto, inizialmente, dalle tre categorie di soggetti di cui all’art. 93 d.lgs. n. 150/2022 - istituito presso il Ministero della giustizia.

A tal scopo, essi potranno impiegare mediatori esperti dell’ente di riferimento o reperirne altri mediante la stipula di contratti di appalto ai sensi degli artt. 140 ss. d.lgs. n. 50/2016 o la sottoscrizione con Associazioni del terzo settore, individuati mediante procedura selettiva, di una convenzione ai sensi degli artt. 55 e 56 d.lgs. n. 117/2017 (art. 64 d.lgs. n. 150/2022) .

Infine, una volta terminata la fase transitoria,i Centri per la giustizia riparativa, oltre svolgere tutte le attività necessarie all’organizzazione, gestione, erogazione e svolgimento dei programmi di giustizia riparativa,dovranno farsi carico, con la collaborazione delle università, anche della formazione «iniziale» e «continua» dei mediatori 

5. Conclusioni

Si può,in conseguenza, interrogarsi, come ha fatto la dottrina, se fosse questa la sede più appropriata e gli obiettivi che la Giustizia Riparativa si propone di raggiungere,in conformità con le altre finalità prese di mira dal decreto attuativo ossia «l’efficienza del processo penale» e soprattutto con la «celere definizione dei procedimenti giudiziari».

Benché la «Relazione illustrativa al decreto» affermi che tale scelta «concorre all’efficienza della giustizia penale in vario modo», è evidente che altri e di più ampio respiro sono i suoi obiettivi e che lo svolgimento dei programmi riparativi richieda un tempo adeguato di elaborazione, non del tutto compatibile con esigenze di celerità delle procedure esistenti.

Nondimeno, va riconosciuto al Legislatore che un siffatto impianto normativo, ormai esistente,sebbene con tutti i limiti innanzi evidenziati,consentirà di garantire, anche sul piano strettamente organizzativo,l’attuazione in concreto della Giustizia Riparativa come alternativa al Giudizio Penale ed alla deflazione del carico esistente, alla luce dei buoni propositi del Legislatore .

In definitiva, affinché l’innovativo istituto della giustizia riparativa possa concreta mente cominciare ad operare, dischiudendo la porta ad inediti profili di interazione, se non di dialogo, nell’ambito del processo penale e/o della fase esecutiva della pena, tra l’autore e la vittima del reato,è indispensabile, innanzitutto, realizzare l’assetto istituzio nale ed organizzativo prefigurato dal decreto delegato,attuando,altresì,l’articolata disci plina relativa alla formazione dei mediatori stabilita dall’art. 59 d.lgs. n. 150/2022 e verrà istituito, presso il Ministero della giustizia, l'«elenco» contenente i nominativi dei «mediatori esperti in programmi di giustizia riparativa,strumento essenziale per la composizione delle liti.

Da ultimo, non va sottaciuto il ruolo marginale e non essenziale assegnato alla Vittima di Reato, dalla controversa norma procedurale,introdotta all’art.129 bis,ai fini della decisione dell’A.G. di procedere ad una mediazione penale nell’ambito della lesione dei propri diritti ma, ancor più,che l’intero procedimento è privo di parametri di riferimento e di calcoli tabellari per stabilire,nella trattativa con l’imputato,quali siano i reali margini di una qualche disponibilità ad una Giustizia veramente Riparativa e non pretesto per inutili quanto dolorose discussioni tra le Parti.

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