La prescrizione decennale in progetto nella bozza della legge di bilancio 2018, inserita dapprima con norma di interpretazione autentica, ha suscitato una serie di perplessità in virtù della previsione di applicazione retroattiva alle cartelle non impugnate entro 60 giorni con sacrificio della certezza del diritto ed in contrasto con la Sentenza SS.UU. 23397/2016.
| Sabato 4 Novembre 2017 |
L’art. 3 dello Statuto del Contribuente prevede che le disposizioni tributarie non hanno effetto retroattivo, salva l'ipotesi di cui all'art. 1, comma 2, ove è sancito:"l'adozione di norme interpretative, in materia tributaria, può essere disposta soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come tali le disposizioni di interpretazione autentica". Nella bozza viene legittimata la deroga al principio di irretroattività della norma tributaria, ipotizzabile solo in casi eccezionali con ricorso all’interpretazione autentica.
La ragione è evidente: "trovare una soluzione di compromesso tra la salvaguardia della certezza del diritto, senza far ricorso ad applicazioni retroattive, lasciando il contribuente esposto indefinitamente alla pretesa del fisco, e l'interesse dell’interpretazione costante della norma nel tempo, onde evitare disparità di trattamento tra i contribuenti in fattispecie identiche".
Non risponde al criterio di equità, la differenza di trattamento tra i contribuenti che, prima della pronuncia delle SS.UU. n.23397/16 hanno subito il regime prescrizionale dell’actio iudicati di cui all’art.2953 c.c., per titoli la cui definitività non proveniva da sentenza passata in giudicato, a fronte di altri contribuenti più “fortunati” che dopo la predetta pronuncia, si sono visti applicare lo ius superveniens dettato dall’indirizzo delle Sezioni Unite.
Invero, l’interpretazione autentica ha efficacia ex tunc, ma non innovativa, proprio per evitare applicazioni temporali elusive.
Com’è noto, la prescrizione tributaria, è sempre stata regolata da norme di interpretazione giurisprudenziale, il legislatore, salvo rari casi, non ha mai creato una norma di legge che letteralmente statuisse il regime della prescrizione per i singoli tributi o, ancor più regolamentasse la "prescrizione dell'azione di riscossione tributaria", dopo la formazione del titolo esecutivo. Il procedimento tributario si articola in più fasi che vanno dall’accertamento alla riscossione, e il regime di prescrizione prima della predetta pronuncia, operava nelle diverse fasi in maniera differente, attese le elaborazioni della giurisprudenza sul punto.
La giurisprudenza aveva elaborato due orientamenti: 1) da un lato l’indirizzo giurisprudenziale propenso all'applicazione analogica dell'art. 2953 c.c., relativamente ai titoli esecutivi definitivi per decorrenza dei termini di impugnazione, non derivanti da giudicato ; 2) di indirizzo contrapposto, altre sentenze limitavano l'applicazione dell'actio iudicati solo ai titoli esecutivi derivanti da sentenze passate in giudicato, applicando letteralmente la norma dell’art.2953 c.c.
Com'è noto, il contrasto giurisprudenziale è stato risolto dalla Cassazione a SS.UU. con la sentenza n.23397/2016:"la definitività del titolo di riscossione per mancata impugnazione entro il termine perentorio dalla sua notificazione, rende la pretesa definitivamente irretrattabile nel merito, ma non determina la trasformazione del termine breve di prescrizione ( quinquennale), in termine lungo ( decennale), attesa l'inapplicabilità dell'art.2953 c.c. in via analogica ai titoli la cui definitività sia di derivazione amministrativa". La predetta sentenza, parte dall’analisi di un’ordinanza emessa in un giudizio relativo a cartella esattoriale per crediti previdenziali, com’è noto a prescrizione quinquennale a partire dal 1 gennaio 1996, ai sensi dell'art. 3, comma 9, della legge 8 agosto 1995, n.335, e secondo quanto statuito dalle SS.UU., è fatto divieto di estensione analogica dell’art.2953 c.c. alle cartelle divenute definitive per omessa impugnazione nei termini di legge (40 gg.).
Ma le SS.UU. con la sentenza 23397/2016 si sono spinte oltre, analizzando l’applicabilità del predetto principio alle cartelle di natura tributaria.A differenza della prescrizione tributaria, in materia previdenziale, vige il principio della irrinunciabilità della prescrizione, ma, concludono le Sezioni Unite, per le cartelle tributarie esiste un dato normativo inconfutabile: l'art. 1, comma 683 della legge n. 190 del 2014, che ha introdotto l'art. 20, comma 6, del D.lgs.112/99, in vigore dal 1° gennaio 2015, secondo il quale, l'ente creditore, qualora nell'esercizio della propria attività individui, successivamente al discarico, l'esistenza di significativi elementi reddituali o patrimoniali riferibili agli stessi debitori, può, a condizione che non sia decorso il termine di prescrizione decennale, riaffidare in riscossione le somme, comunicando all'Agente della riscossione i nuovi beni da sottoporre ad esecuzione, ovvero le azioni cautelari o esecutive da intraprendere.
La norma è applicabile solo alla riscossione dei carichi tributari, essendo inserita nel decreto legislativo n.112/99, in attuazione della legge delega n. 337 del 1998, che è riferita al servizio della riscossione dei tributi organizzato dal Ministero delle Finanze, mentre per le entrate previdenziali la riscossione è regolata dalle norme del capo III del decreto legislativo 9 luglio 1997, n.241. Il legislatore del novellato art.20, comma VI, del D.lgs. 112/99 manifesta, quindi, la volontà esplicita, della prescrizione decennale dopo la definitività del titolo esecutivo tributario. D'altronde, a fronte di un tributo a prescrizione breve, dopo il discarico per inesigibilità, se si agisse su segnalazione dell’Amministrazione finanziaria in via esecutiva, in virtù della predetta norma, entro il decennio, ma decorsi i termini di prescrizione breve del tributo, il giudice si troverebbe di fronte ad un contrasto di norme: applicare la prescrizione breve invocata dal debitore, secondo il dictum delle Sezioni Unite del 2016, oppure applicare la prescrizione lunga dell'art. 20 comma VI del D.lgs. 112/99? La Sentenza 23397/2016 delle SS.UU. lascia aperto questo dilemma, al quale può dare una risposta solo il legislatore con una norma di interpretazione autentica, seppur limitatamente ai titoli esecutivi di riscossione tributaria.
Per tali motivi, a mio avviso, la norma introdotta nella bozza della legge di bilancio 2018 è interpretativa e non ha efficacia innovativa, come sostenuto da altri autorevoli pareri e ai sensi dell’art.3 della legge 212/2000, potrà essere applicata retroattivamente.
dott. Francesco Rubera, difensore tributario abilitato alla professione di Avvocato