Il D.L. 11 aprile 2025, n. 48, c.d. “Decreto Sicurezza”, entrato in vigore il 12 aprile 2025,e convertito, senza modificazioni, nella legge 9 giugno 2025, n. 80 prevede disposizioni per la prevenzione e il contrasto del terrorismo e della criminalità organizzata: introdotte due nuove fattispecie di reato
| Martedi 17 Marzo 2026 |
I recenti eventi bellici in Medio Oriente e le preoccupazioni insorte nella Opinione Pubblica per l’avvento di nuovi episodi terroristici che possano derivare ai Paesi Occidentali, sebbene non belligeranti, dalle ripetute minacce agli stessi rivolte per impedirne la partecipazione al conflitto in atto hanno indotto i Governi ad adottare misure efficaci per la prevenzione dei possibili atti di terroristi c.d. “dormienti” pronti a compiere atti terroristici di portata indefinibile, come accaduto in un passato recente.
La nuova fattispecie persegue l’obiettivo di affinare ulteriormente gli strumenti di prevenzione del terrorismo tenendo conto della mutevolezza di un fenomeno in cui sempre più emergono iniziative individuali di soggetti, i c.d. “lupi solitari”, che agiscono senza fare parte di organizzazioni o gruppi terroristici.
Siffatta caratteristica rende il terrorismo potenzialmente ancor più pericoloso perché più imprevedibile ed emblematico, come avvenuto in Germania da parte di un uomo saudita, professionista inserito nel contesto lavorativo tedesco ed attivista per la tutela delle donne nel suo stato, che ha realizzato l’attentato ai mercatini di Natale di Magdeburgo nel dicembre 2024, causando 5 morti e oltre 200 feriti, pur essendo nemico dichiarato dell’islamismo e dello jihadismo. .
Tuttavia, si ritiene che l’iniziativa di attivisti isolati possa essere prevenuta solo attraverso un’azione repressiva di attività prodromiche, in particolare di quelle finalizzate ad acquisire le conoscenze per il compimento di atti di terrorismo (v dello stesso autore, Vittime del Terrorismo e ristoro dei danni, in questa Rivista, Ott 2023)
La nuova Direttiva antiterrorismo 2017/541/UE ha l’obiettivo di colmare le lacune presenti nella decisione quadro 2002/475/GAI e di adeguare la normativa esistente al nuovo volto della minaccia terroristica.
Ispirata ad una logica emergenziale e securitaria, è caratterizzata da una forte anticipazione della tutela penale, perseguita attraverso l’attribuzione di rilevanza penale ad atti preparatori degli atti terroristici veri e propri.
Nell’ultimo decennio, si è reso necessario adeguare la normativa esistente al nuovo volto della minaccia terroristica che ha portato all’adozione il 15 marzo 2017 della Direttiva 2017/541/UE sulla lotta contro il terrorismo che sostituisce la precedente decisione quadro 2002/475/GAI, ampliandone ed attualizzandone il contenuto per far fronte alle nuove minacce del fenomeno terroristico, in particolare quella dei foreign fighters.
In questo modo, il disvalore delle condotte viene a risiedere quasi esclusivamente nell’elemento soggettivo, ossia alla finalità terroristica perseguita dall’agente sebbene si ponga in contrasto con i principi di materialità ed offensività, nonché con l’esercizio di alcuni diritti e libertà fondamentali.
La questione del rispetto dei principi e dei diritti fondamentali ritorna d’attualità in virtù della proposta del Consiglio d’Europa di modificare la definizione di terrorismo contenuta nella Convenzione sulla prevenzione del terrorismo del 2005 prendendo a modello quella contenuta nella direttiva europea del 2017.
La Direttiva ambisce a porsi quale atto fondamentale della strategia antiterrorismo europea che a colmare le lacune presenti nella decisione quadro 2002/475/GAI alla luce della Risoluzione 2178 (2014) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la prevenzione del terrorismo del 2015.
Inoltre, essa promuove l’adozione di misure di protezione, sostegno e assistenza alle vittime del terrorismo, di ciui si dirà oltre (!!).
A tal proposito, oltre all’addestramento attivo, si ritiene che vadano punite anche la condotta di fornitura di istruzioni a terzi sulla preparazione o sull’uso di esplosivi, armi, sostanze nocive o pericolose con finalità di terrorismo.
In conseguenza, stante la necessità di prevenire gli atti di terrorismo commessi da soggetti slegati da organizzazioni e gruppi terroristici il Legislatore ha emanato il D.L. 11 aprile 2025, n. 48, c.d. “Decreto Sicurezza”, entrato in vigore il 12 aprile 2025,e convertito, senza modificazioni, nella legge 9 giugno 2025, n. 80.
In particolare, il provvedimento assume notevole rilievo in relazione alla normativa relativa all’antiterrorismo poiché al Capo I, nel prevedere disposizioni per la prevenzione e il contrasto del terrorismo e della criminalità organizzata, ha introdotto nel Codice Penale due nuove fattispecie di reato, sia in materia di detenzione di materiale contenente istruzioni per il compimento di atti di terrorismo che di divulgazione di istruzioni sulla preparazione e l’uso di sostanze esplosive o tossiche ai fini del compimento di delitti contro la personalità dello Stato.
In effetti l’art. 1, comma 1, alla lett. a), il Legislatore ha inserito nel C.P.. l’inedito art. 270-quinquies.3, rubricato «Detenzione di materiale con finalità di terrorismo», che punisce con la reclusione da due a sei anni: «chiunque, fuori dei casi di cui agli articoli 270-bis e 270-quinquies, consapevolmente si procura o detiene materiale contenente istruzioni sulla preparazione o sull’uso di congegni bellici micidiali di cui all’articolo 1, primo comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110, di armi da fuoco o di altre armi o di sostanze chimiche o batteriologiche nocive o pericolose, nonché su ogni altra tecnica o metodo per il compimento di atti di violenza ovvero di sabotaggio di servizi pubblici essenziali, con finalità di terrorismo, anche se rivolti contro uno Stato estero, un’istituzione o un organismo internazionale».
Inoltre, con lo stesso art. 1, comma 1, alla lett. b), il Decreto modifica l’art. 435 C.P., rubricato «Fabbricazione o detenzione di materie esplodenti», aggiungendovi un nuovo secondo comma, che punisce con la reclusione da sei mesi a quattro anni e fuori dai casi di concorso nel reato di cui al comma 1, «Chiunque con qualsiasi mezzo, anche per via telematica, distribuisce, divulga, diffonde o pubblicizza materiale conte- nente istruzioni sulla preparazione o sull’uso delle materie o sostanze indicate al medesimo comma, o su qualunque altra tecnica o metodo per il compimento di taluno dei delitti non colposi di cui al presente titolo puniti con la reclusio ne non inferiore nel massimo a cinque anni».
La nuova fattispecie di detenzione di materiale con finalità di terrorismo di cui all’art. 270-quinquies.3 C.P. costituisce una norma di chiusura delle disposizioni a contrasto del fenomeno del terrorismo, come emerge dalla clausola di sussidiarietà prevista nella prima parte della norma (fuori dei casi di cui agli artt. 270-bis e 270-quinquies) e, quindi, rispetto ai delitti di associazione con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico e di addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale.
La ratio della norma si rinviene nell’addotta necessità di sanzionare anche condotte preparative della realizzazione di atti concreti di terrorismo, in linea di continuità con i plurimi interventi normativi che, specie negli ultimi anni, hanno inteso contrastare tale fenomeno attraverso l’anticipazione della soglia di rilevanza penale ed un sempre maggiore rigore sanzionatorio in attuazione di specifiche Direttive comunitarie.
Come afferma la Relazione illustrativa del Decreto, l’introduzione del nuovo art. 270-quinques.3 C.P. risponde alla necessità di colmare un vuoto normativo sulla detenzione di materiale propedeutica al compimento di attentati e sabotaggi con finalità di terrorismo, posto che «l’ipotesi della detenzione di materiale informativo concernente l’implementazione di metodi e l’approntamento e l’utilizzo di strumenti terroristici non è agevolmente riconducibile alle fattispecie di cui agli articoli 302 o 414 del codice penale, relativi all’apologia o all’istigazione di reati con finalità di terrorismo, o all’articolo 270-quinquies, nella parte in cui punisce l’auto-addestramento ad attività terroristiche».
Al riguardo appare utile ricordare che l’art. 270-quinquies C.P. venne introdotto con il D.L. 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modifiche nella Legge 31 luglio 2005, n. 155, al fine di sanzionare l’addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale e, in seguito, con il D.L. 18 febbraio 2015, n. 7, convertito dalla Legge 17 aprile 2015, n. 43, la punibilità è stata estesa anche al soggetto c.d. “auto-addestrato”, ossia a colui che autonomamente apprende le tecniche necessarie al compimento di atti di violenza con finalità di terrorismo.
Risulta evidente, in proposito, come già la fattispecie base, strutturata quale reato di pericolo concreto, avesse voluto anticipare la soglia di rilevanza penale sanzionando anche comportamenti non associativi e meramente preparatori rispetto alle condotte criminose con finalità di terrorismo.
Nondimeno, occorre sottolineare che la norma incriminatrice dall’art. 270-quinquies.3 C.P., anche in considerazione del duplice schema della condotta, individuata alternativamente nel semplice procurarsi o nella passiva detenzione di materiale contenente istruzioni sulla preparazione o sull’uso di materiali esplosivi, di armi da fuoco o di altre armi o sostanze nocive o pericolose, si colloca in una fase ancora antecedente rispetto a quella integrante la fattispecie descritta dall’art. 270-quinquies C.P.
Quest’ultima, infatti, come specificato dalla giurisprudenza di legittimità, punisce il soggetto addestrato o auto-addestrato esclusivamente in presenza di “comportamenti univocamente finalizzati al compimento di atti di terrorismo, ovvero «quando il soggetto agente pone in essere comportamenti significativi sul piano materiale, univocamente diretti alla commissione delle condotte di cui all’art. 270-sexies C.P., senza limitarsi a una mera attività di raccolta di dati informativi o a manifestare le proprie scelte ideologiche”.
La nuova fattispecie, invece, sanzionando espressamente la mera acquisizione di conoscenze, finisce per configurare un’incriminazione che comporta “un evidente arretramento della tutela penale finora operato dal legislatore in questa materia», tanto da risultare riconducibile all’avversato paradigma dei reati di sospetto, con il considerevole rischio di porsi in contrasto con i fondanti principi di materialità e di offensività.”
Affrontando la nuova fattispecie, la Dottrina ha sottolineato come il termine “procurarsi” significhi ottenere, in concreto, la disponibilità della “documentazione propedeutica” mentre il termine “detenere” significhi conservarla nel tempo.
Di conseguenza, affinché «abbia un senso la duplicazione casistica delle condotte è necessario ammettere che sia penalmente rilevante anche la detenzione, divenuta consapevole in un secondo momento, di materiale ottenuto involontariamente».
Inoltre, in merito alla previsione della condotta in termini alternativi è stato altresì sostenuto che, il mero procurarsi materiale di qualunque tipo, quindi anche informatico, contenente istruzioni sulla preparazione di armi o altre sostanze pericolose o su ogni altra tecnica o metodo per il compimento di atti di violenza ovvero di sabotaggio di servizi pubblici essenziali, risulterebbe strumentale alla successiva condotta di “detenzione” e non sembra che possa avere poter avere una autonoma rilevanza incriminatrice, Tranne nel caso in cui il reo si sia semplicemente attivato per procurarsi il materiale, con una condotta prodromica la cui rilevanza penale anticiperebbe però ulteriormente la punibilità .
Sul punto, al di là delle possibili interpretazioni, occorre infatti ribadire che una lettura costituzionalmente orientata della nuova fattispecie di reato non può prescindere quantomeno dall’idoneità, della condotta di detenzione, a sfociare nella preparazione o nell’uso di congegni bellici micidiali a fine di terrorismo.
Per quanto riguarda l’oggetto del reato, costituito da “materiale contenente istruzioni”, il Legislatore, per un verso, si è soffermato nello specificare le diverse tipologie di armi e di sostanze nocive o pericolose, per l’altro però ha finito con il rendere detti riferimenti meramente esemplificativi, in quanto, come già avvenuto nel caso della fattispecie del c.d. auto-addestramento, la clausola di chiusura che fa riferimento ad «ogni altra tecnica o un metodo per il compimento di atti di violenza», ha reso superfluo ogni ulteriore definizione.
Anche l’elemento soggettivo del reato risulta particolarmente complesso ed è integrato, anzitutto, dal dolo generico, consistente nella coscienza e volontà di procurarsi e/o detenere «consapevolmente» il materiale sopra descritto.
In proposito occorre sottolineare come il Legislatore sia nuovamente ricorso a tale avverbio, al fine di evitare possibili interpretazioni della fattispecie in termini di dolo eventuale, circoscrivendo così l’imputazione soggettiva alle sole ipotesi di dolo intenzionale o diretto, quasi a volere bilanciare, sul fonte dell’elemento soggettivo, l’evanescente tassatività della descrizione del fatto tipico.
A tale forma di dolo deve accompagnarsi il dolo specifico relativo alla finalità di terrorismo, anche internazionale, a cui deve essere orientata la condotta materiale, posto che la stessa Relazione illustrativa attribuisce a tale riferimento la capacità selettiva di “circoscrivere l’ambito di punibilità definito dalla norma alla raccolta delle sole informazioni dirette in modo non equivoco alla pianificazione o alla commissione di atti terroristici” .
Al riguardo, risulta difficile negare che la finalità dell’agente costituisca in realtà il fulcro della punibilità di condotte prive di immediata offensività, con il rischio di identificarsi con la mera intenzione, posto che una condotta neutra e pienamente lecita diventa punibile esclusivamente in virtù della sussistenza del dolo specifico di terrorismo.
Infine, occorre considerare che il massimo di sei anni di reclusione risulta superiore, non solo al limite minimo previsto per l’art. 270-quinques C.P., ma anche rispetto alla pena prevista per l’ancor più grave condotta di partecipazione all’associazione di cui all’art. 270-bis C.P., punita la misura minima di cinque anni di reclusione, che costituisce una sproporzionata ed irragionevole sanzione.
Il Legislatore ha ritenuto necessario affiancare, all’introduzione del nuovo art. 270-quinquies.3 C.P., una nuova fattispecie contro l’incolumità pubblica,
Come per il delitto di detenzione di materiale con finalità di terrorismo, anche in questo caso l’intervento di riforma è finalizzato a rendere rilevanti penalmente, attraverso l’anticipazione della soglia di punibilità, condotte meramente propedeutiche rispetto alla realizzazione di fatti considerati di particolare gravità e di allarme sociale, come confermato altresì dalla presenza della clausola di sussidiarietà espressa «fuori dai casi di concorso nel reato di cui al primo comma».
Tale tutela in via preventiva, come ha sottolineato la Dottrina viene assicurata ricorrendo ad una norma di “pericolo indiretto” che, come tale, solleva problemi di compatibilità con il principio di offensività del reato, in quanto porta all’incriminazione di un’attività da considerarsi al più preparatoria rispetto alla vera e propria esposizione a pericolo del bene oggetto di tutela.
Sotto il profilo dell’elemento materiale le condotte descritte dalla norma, punite in via alternativa tra loro, sono costituite dalla distribuzione, divulgazione, diffusione o pubblicizzazione di materiale che illustra le modalità di preparazione di utilizzo di materie o sostanze esplodenti, attraverso il rinvio al comma 1 dell’art. 435 C.P. per il quale si tratta di «materie esplodenti, asfissianti, accecanti, tossiche o infiammabili, ovvero sostanze che servono alla composizione o alla fabbricazione di esse».
In aggiunta, il Legislatore ha inserito anche la definizione «qualunque altra tecnica o un metodo», determinando così «l’abbandono del terreno delle chiaramente pericolo se sostanze esplosive, per andare a reprimere asseriti atti preparatori del tutto indistinti e privi di pericolosità effettiva».
La condotta tipica si profila quindi particolarmente ampia, considerato che i termini «divulgazione» o «diffusione» risultano ricomprendere la mera messa in circolazione, verosimilmente anche per via telematica e mediante piattaforme social, del materiale indicato nella norma.
Per quanto riguarda l’elemento soggettivo, accanto al dolo generico consistente nella consapevolezza e volontà di mettere in circolazione il descritto materiale, il legislatore avrebbe inteso richiedere altresì la sussistenza del dolo specifico, come sembrerebbe chiarire la Relazione illustrativa: «la condotta dev’essere proiettata verso la finalità della consumazione di taluno dei delitti non colposi puniti nel titolo sesto del libro secondo del codice penale, concernente i reati contro la pubblica incolumità» .
In Dottrina è stata sottolineata però l’infelice formulazione della fattispecie, in quanto la proiezione verso il compimento di taluno dei delitti non colposi di cui al presente titolo ben potrebbe essere ritenuta quale caratteristica contenutistica del materiale e non quale finalità soggettiva dell’agente.
Ciò consentirebbe di ancorare l’espressione «per il compimento di taluno dei fatti non colposi» alla dimensione oggettiva della tecnica o del metodo, rendendo così necessaria l’idoneità del materiale oggetto della divulgazione o diffusione ad offrire un effettivo ausilio alla realizzazione dei reati contro l’incolumità pubblica.
Anche in questo caso, infatti, come si è avuto modo di accennare, la norma incriminatrice solleva questioni di tenuta costituzionale, in particolare in relazione al rispetto del principio di necessaria lesività, posto che finisce per sanzionare, con una pena peraltro grave, comportamenti meramente prodromici e di carattere divulgativo, senza limitarsi a ricomprendere fatti univocamente volti a ledere o porre in pericolo, in concreto, l’incolumità pubblica, con il rischio di porsi in contrasto anche con il diritto costituzionalmente garantito alla diffusione di nazioni scientifiche e/o tecniche .
La Dottrina ritiene inoltre che, qualora il fatto di cui al nuovo comma 2 dell’art. 435 C.P. venga realizzato con finalità di terrorismo, trovi una migliore applicazione il più grave reato di cui all’art. 270-quinques C.P., il quale ricomprende le ipotesi contemplate dalla fattispecie in esame con l’aggiunta dell’elemento specializzante del perseguimento di quella specifica finalità .
Si segnala infine che il decreto in esame è intervento altresì, mediante l’art. 8, in materia di articoli pirotecnici e, nello specifico, in riferimento all’art. 2, d.lgs. 29 luglio 2015, n. 123, di attuazione della direttiva 2013/29/UE, concernente l’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alla messa a disposizione sul mercato di articoli pirotecnici.
In conseguenza la nuova definizione di “articolo pirotecnico” reca la seguente formulazione: «qualsiasi articolo contenente sostanze esplosive o una miscela esplosiva di sostanze destinato a produrre un effetto calorifico, luminoso, sonoro, gassoso o fumogeno o una combinazione di tali effetti grazie a reazioni chimiche esotermiche automantenute».
Da ultimo, va ricordato che la normativa in commento ha ignorato di adeguare l’Ordinamento a quanto previsto dalla citata Direttiva Europea per le Vittime di terrorismo.
Per contro, il titolo V della Direttiva, incarica gli Stati di adottare misure di protezione, sostegno e assistenza per le vittime del terrorismo.
La nozione di ‘vittima del terrorismo’ si ricava dal ventisettesimo ‘considerando’ della Direttiva, che richiama espressamente l’art. 2 della direttiva 2012/29/UE in base al quale Vittima è una «persona fisica che ha subito un danno, anche fisico, mentale o emotivo, o perdite economiche nella misura in cui ciò sia stato causato direttamente da un reato di terrorismo» o un «familiare di una persona la cui morte è stata causata direttamente da un reato di terrorismo e che ha subito un danno in conseguenza della morte di tale persona».
In particolare, la Direttiva prevede l’attivazione, nel quadro delle infrastrutture nazionali, di specifici servizi di sostegno e assistenza che affrontino le esigenze specifiche delle vittime del terrorismo.
Tali servizi, che «hanno carattere riservato, sono gratuiti e facilmente accessibili», e comprendono per la Vittima un. sostegno psicologico ed emotivo; cure mediche; consulenza e informazioni sulle questioni giuridiche, finanziarie o pratiche, sui diritti delle vittime e sui servizi disponibili; assistenza per le richieste d’indennizzo (art. 24).
Inoltre, si prevede poi l’adozione di misure di protezione delle vittime nel corso del procedimento penale, con particolare attenzione al rischio di intimidazione e di ritorsioni, nonché alla necessità di proteggere la dignità e l’integrità fisica delle vittime, anche durante gli interrogatori e quando esse rendono testimonianza (art. 25).
Tutti argomenti sui quali il Legislatore è chiamato a deliberare perché le Vittime costituiscono sempre il prodotto di un atto terroristico, per quanto normato e sanzionato.