La piattaforma SEND – Servizio Notifiche Digitali – realizza la notificazione digitale degli atti della Pubblica Amministrazione, promettendo maggiore efficienza, uniformità e tracciabilità. Tuttavia, il modello procedurale mostra criticità significative quando il destinatario sia privo di domicilio digitale o di adeguate competenze informatiche. In tali ipotesi, la trasmissione di un mero avviso cartaceo – anziché dell'atto integrale – può determinare una distanza strutturale tra conoscenza legale e conoscenza effettiva, imponendo al cittadino non digitalizzato un ulteriore e spesso sproporzionato onere di attivazione.
| Mercoledi 10 Giugno 2026 |
Il contributo esamina il quadro normativo, il funzionamento concreto di SEND e le ricadute sui soggetti fragili, evidenziando il paradosso della "raccomandata che non contiene l'atto", i costi della modalità analogica, i rischi per il diritto di difesa e i possibili correttivi per conciliare digitalizzazione e inclusione.
La digitalizzazione dei rapporti tra cittadino e Pubblica Amministrazione ha trovato uno dei suoi strumenti più rilevanti nella piattaforma SEND – Servizio Notifiche Digitali, già nota come Piattaforma Notifiche Digitali.
Si tratta di un’infrastruttura destinata a incidere stabilmente sulle modalità di notificazione degli atti amministrativi, tributari e sanzionatori, compresi i verbali per violazioni del Codice della Strada.
La finalità dichiarata del sistema è chiara: rendere più rapido, uniforme e tracciabile il procedimento notificatorio, riducendo gli adempimenti materiali a carico degli enti e consentendo, per i cittadini digitalmente attrezzati, un accesso più immediato agli atti.
La notificazione, tuttavia, non è un mero passaggio tecnico. Essa costituisce lo strumento attraverso il quale il destinatario viene posto in condizione di conoscere un atto idoneo a incidere sulla propria sfera giuridica e di esercitare tempestivamente i diritti e le facoltà che l’ordinamento gli riconosce.
Quando il destinatario dispone di PEC, SPID, CIE, app IO e ordinaria familiarità con gli strumenti informatici, la piattaforma può effettivamente semplificare il rapporto con l’amministrazione. Quando invece il destinatario è privo di tali strumenti, o non possiede le competenze minime per utilizzarli, la medesima procedura può produrre l’effetto opposto: complicare l’accesso all’atto, aumentare gli oneri di attivazione e allontanare la conoscenza legale dalla conoscenza effettiva.
Il problema, dunque, non è negare in radice la legittimità di SEND, che trova una precisa base normativa, ma verificare se il modello procedurale, nella sua concreta applicazione, assicuri sempre una ragionevole possibilità di conoscenza dell’atto, soprattutto nei confronti dei soggetti fragili o non digitalizzati.
La digitalizzazione non è un fine in sé. È uno strumento. Come ogni strumento dell’amministrazione, deve essere valutata non soltanto in base alla sua efficienza organizzativa, ma anche in relazione alla sua capacità di garantire in modo effettivo i diritti dei destinatari.
La base normativa di SEND è costituita dall’art. 26 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, che disciplina la piattaforma per la notificazione digitale degli atti della Pubblica Amministrazione. La norma consente alle amministrazioni di rendere disponibili telematicamente i documenti informatici da notificare, in alternativa alle modalità previste da altre disposizioni di legge.
Il regolamento attuativo è stato adottato con il D.M. 8 febbraio 2022, n. 58, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 130 del 6 giugno 2022. I criteri di individuazione, ripartizione e ripetizione delle spese di notifica sono invece disciplinati dal D.M. 30 maggio 2022.
Il sistema si inserisce nel più ampio quadro del Codice dell’amministrazione digitale, che disciplina il domicilio digitale e l’indice dei domicili digitali delle persone fisiche, dei professionisti e degli altri enti non tenuti all’iscrizione in albi, elenchi o registri professionali o nel registro delle imprese. Tale disciplina segna una distinzione centrale: da un lato, i destinatari raggiungibili mediante canali digitali; dall’altro, i destinatari che, non avendo eletto o non potendo utilizzare un domicilio digitale, continuano a essere raggiunti mediante canali analogici.
La logica complessiva di SEND è quella di concentrare sulla piattaforma il procedimento notificatorio. L’amministrazione rende disponibile l’atto; il gestore cura l’invio degli avvisi; il destinatario accede al documento mediante i canali digitali disponibili oppure, in mancanza, attraverso le modalità analogiche indicate nell’avviso.
SEND realizza così una notificazione centralizzata e tracciabile, fondata sulla disponibilità dell’atto in piattaforma e sulla produzione di attestazioni relative alle diverse fasi della procedura.
La tracciabilità costituisce uno dei principali punti di forza del sistema, ma anche uno degli aspetti che richiede maggiore rigore. La regolarità della notifica non dovrebbe essere presunta in modo generico sulla base del solo utilizzo della piattaforma, ma dovrebbe poter essere verificata attraverso l’intera sequenza procedimentale.
Dal punto di vista pratico, quando un ente deve notificare un atto, lo deposita sulla piattaforma SEND. Il sistema genera lo IUN – Identificativo Univoco della Notifica – e procede ad avvisare il destinatario attraverso i canali disponibili.
Il destinatario digitalmente attrezzato accede alla piattaforma tramite SPID o CIE, anche mediante app IO. Una volta effettuato l’accesso, può visualizzare i documenti notificati, scaricarli, conservarli e, quando previsto, procedere al pagamento attraverso pagoPA.
Il cittadino può inoltre indicare recapiti di cortesia, quali email, numero di cellulare o app IO. In presenza di domicilio digitale, il sistema privilegia la comunicazione telematica.
In assenza di recapiti digitali utilizzabili, il destinatario viene invece raggiunto con modalità analogiche, normalmente tramite raccomandata cartacea.
È qui che si colloca il primo snodo critico. La comunicazione cartacea non coincide necessariamente con la notificazione dell’atto integrale, ma può limitarsi a contenere l’avviso di avvenuta ricezione, con l’indicazione dell’ente mittente, dello IUN, dell’oggetto e delle istruzioni per ottenere i documenti notificati.
Il destinatario privo di SPID, CIE utilizzabile o app IO deve quindi attivarsi diversamente: può rivolgersi all’ente mittente, recarsi presso un punto di ritiro SEND oppure delegare una persona di fiducia.
Il funzionamento concreto può essere riassunto in questi termini: l’ente deposita l’atto sulla piattaforma; SEND genera lo IUN; il destinatario viene avvisato digitalmente o, in mancanza, mediante avviso cartaceo; l’atto viene consultato online oppure ritirato attraverso canali analogici; da tale sequenza discendono gli effetti giuridici della notifica.
Questo modello è efficiente per chi possiede strumenti digitali e sa utilizzarli. È invece problematico per chi, pur ricevendo un avviso cartaceo, non è in grado di comprendere o seguire il percorso necessario per acquisire l’atto.
Per la Pubblica Amministrazione, SEND consente una gestione più uniforme delle notifiche, riduce gli adempimenti materiali, semplifica il monitoraggio delle procedure e aumenta la tracciabilità delle attività compiute.
Per il cittadino digitalizzato, il sistema può rappresentare una semplificazione effettiva: accesso rapido all’atto, conservazione digitale, pagamento integrato e consultazione centralizzata delle notifiche.
SEND può dunque funzionare come un archivio digitale delle notifiche, accessibile da remoto e idoneo a rendere più ordinato il rapporto tra cittadino e amministrazione.
La tracciabilità è forse il vantaggio più rilevante sul piano giuridico. Ogni fase significativa del procedimento può essere registrata e documentata: deposito dell’atto, generazione dello IUN, invio dell’avviso, recapito, eventuale accesso del destinatario, perfezionamento della notifica.
Tuttavia, la tracciabilità è un vantaggio solo se consente un controllo effettivo e completo. Non basta affermare che la notifica è stata effettuata tramite SEND: occorre poter ricostruire con precisione l’intera sequenza.
Le criticità emergono soprattutto quando il destinatario non appartiene al circuito digitale.
Per i soggetti privi di domicilio digitale, SEND non comporta necessariamente l’invio cartaceo dell’atto integrale, ma la trasmissione di un avviso che rinvia a una successiva attività di consultazione o ritiro.
È qui che si manifesta la principale tensione tra efficienza amministrativa e tutela effettiva del destinatario. La procedura è costruita sul presupposto che il cittadino sia in grado di comprendere l’avviso, utilizzare strumenti digitali o, quantomeno, attivarsi presso un punto fisico di ritiro. Tale presupposto, però, non è sempre realistico.
La criticità pratica più evidente riguarda il destinatario non digitale.
Quando l’amministrazione deve ricorrere al canale cartaceo, la raccomandata può limitarsi a comunicare l’esistenza di una notifica disponibile altrove. Il canale analogico, dunque, non viene eliminato: viene utilizzato per introdurre un ulteriore passaggio.
Il destinatario può ricevere un avviso, non necessariamente l’atto. Per conoscere il contenuto della contestazione deve poi accedere alla piattaforma, autenticarsi digitalmente, recarsi presso un punto di ritiro, contattare l’ente o delegare un terzo.
La conseguenza è paradossale: proprio nei confronti del cittadino non digitalizzato, la tecnologia non semplifica il rapporto con l’amministrazione, ma lo complica.
Se il Comune deve comunque inviare una raccomandata, appare ragionevole chiedersi perché non possa notificare direttamente il verbale, evitando al destinatario un percorso ulteriore per acquisire ciò che avrebbe potuto essere contenuto nel plico sin dall’origine.
La tecnologia, in questi casi, non sostituisce l’analogico: lo sdoppia. Prima la raccomandata; poi l’accesso digitale o il ritiro fisico. Il risultato è che l’innovazione può finire per moltiplicare gli adempimenti proprio nei confronti di chi avrebbe maggiore bisogno di semplicità.
Il nostro ordinamento conosce ipotesi di conoscenza legale dell’atto indipendentemente dalla lettura effettiva da parte del destinatario. Si pensi, ad esempio, alla compiuta giacenza nelle notificazioni postali.
Nel sistema SEND, tuttavia, la questione assume una fisionomia peculiare: il destinatario non digitale può ricevere un avviso che lo indirizza verso una procedura ulteriore, sicché la conoscenza dell’atto non coincide necessariamente con la ricezione materiale dell’avviso.
Si crea così una possibile distanza tra conoscenza legale e conoscenza effettiva. La notifica può perfezionarsi secondo la disciplina di legge anche quando il destinatario non ha ancora materialmente letto il verbale, compreso la natura dell’addebito o acquisito i documenti.
Questa distanza non determina automaticamente l’invalidità della procedura, ma rappresenta una criticità strutturale. La notificazione dovrebbe servire a rendere l’atto conoscibile in modo ragionevole, non a produrre effetti decadenziali sulla base di una conoscibilità meramente astratta.
Nel sistema SEND, il perfezionamento della notifica segue regole proprie.
Secondo le indicazioni operative della piattaforma, in caso di raccomandata ricevuta, la notifica si perfeziona dieci giorni dopo la data di ricezione; se vi è avviso di giacenza e la raccomandata viene ritirata entro dieci giorni, il perfezionamento avviene dieci giorni dopo il ritiro; se non viene ritirata, il perfezionamento avviene venti giorni dopo l’avviso di giacenza; se il destinatario accede prima alla piattaforma o all’app IO, il perfezionamento avviene al momento della visualizzazione.
Ne deriva che i termini per pagare, proporre ricorso o compiere altre attività possono iniziare a decorrere anche prima che il destinatario abbia materialmente ritirato, letto o compreso l’atto.
La questione è particolarmente delicata nei verbali per violazioni del Codice della Strada, dove pochi giorni incidono sulla possibilità di pagare con riduzione o proporre opposizione.
La criticità non è l’esistenza di un termine legale di perfezionamento, ma il fatto che tale termine possa operare anche nei confronti di soggetti che non hanno realisticamente gli strumenti per comprendere e utilizzare tempestivamente il percorso di accesso all’atto.
La criticità più rilevante riguarda i soggetti fragili: anziani, pensionati, persone prive di alfabetizzazione digitale, cittadini senza PEC, senza SPID, senza CIE attiva, senza smartphone o senza familiarità con procedure di autenticazione online.
Per tali soggetti, la ricezione di un avviso cartaceo non equivale necessariamente alla possibilità reale di conoscere l’atto.
Non basta affermare che esiste un punto di ritiro o che è possibile delegare un terzo. Occorre chiedersi se, per quello specifico destinatario, quel percorso fosse davvero comprensibile, accessibile e praticabile.
La fragilità personale non comporta automaticamente la nullità della notifica, ma evidenzia il rischio che una procedura formalmente digitale produca effetti sostanzialmente escludenti.
La questione va ricondotta ai principi di ragionevolezza, proporzionalità, uguaglianza sostanziale e pieno esercizio del diritto di difesa ex art. 24 Cost., che impongono di verificare se l’innovazione tecnologica, nel caso concreto, faciliti l’accesso ai diritti oppure finisca per renderlo più gravoso proprio per chi ne avrebbe maggiore bisogno.
SEND trasferisce sul destinatario una parte significativa dell’attività necessaria per conoscere l’atto.
Nel modello tradizionale, il cittadino riceveva il documento o un plico contenente l’atto da ritirare. Nel modello SEND, invece, il destinatario può ricevere un avviso che lo invita ad accedere a una piattaforma, autenticarsi, scaricare documenti o recarsi presso un punto di ritiro.
Per il cittadino digitalmente attrezzato tale onere può essere minimo. Per il cittadino fragile può diventare rilevante.
La procedura presuppone capacità di comprensione, accesso a strumenti digitali, possibilità di spostamento, disponibilità di tempo ed eventuale assistenza di terzi. A ciò possono aggiungersi costi legati alla gestione analogica.
Il risultato è una possibile asimmetria: il cittadino digitalizzato beneficia di una procedura più rapida ed economica; il cittadino privo di strumenti digitali può sopportare oneri maggiori.
La digitalizzazione dovrebbe ridurre la complessità, non trasferirla sui soggetti meno attrezzati.
In caso di contestazione, non dovrebbe essere sufficiente produrre l’avviso cartaceo o affermare genericamente che la notifica è stata eseguita tramite piattaforma.
Occorre poter verificare l’intera sequenza: deposito dell’atto in piattaforma, generazione dello IUN, ricerca del domicilio digitale, eventuale passaggio alla modalità analogica, indirizzo utilizzato, data di spedizione dell’avviso, esito della consegna, eventuale giacenza, data di perfezionamento ed eventuale accesso del destinatario o del delegato.
Un sistema che si fonda sulla tracciabilità deve rendere agevole e completa la verifica dei passaggi che conducono al perfezionamento. L’incompletezza della documentazione non determina automaticamente l’inesistenza della notifica, ma può rendere incerta la prova della regolarità della procedura, aprendo spazi difensivi che un sistema ben progettato dovrebbe invece ridurre.
Le criticità descritte emergono con particolare evidenza nel caso del verbale per violazione del Codice della Strada notificato a un pensionato privo di strumenti digitali.
Il destinatario riceve un avviso cartaceo: non necessariamente il verbale integrale, ma un documento che lo invita ad accedere alla piattaforma con SPID o CIE, usare l’app IO o recarsi presso un punto fisico di ritiro.
Se il destinatario non possiede SPID, non ha PEC, non utilizza la CIE, non dispone di smartphone e non ha dimestichezza con sistemi di autenticazione digitale, il percorso diventa oggettivamente complesso.
Le criticità principali sono quattro.
La prima riguarda la tempestività della notifica rispetto all’art. 201 C.d.S.: occorre ricostruire la data dell’infrazione, quella di accertamento o identificazione del responsabile, la data di deposito sulla piattaforma, la data di spedizione dell’avviso e la data di perfezionamento. L’utilizzo di SEND non elimina tale verifica: la sposta e la rende più articolata.
La seconda riguarda la chiarezza dell’avviso: un documento formalmente corretto, ma redatto in modo poco comprensibile per un destinatario non digitale, può non essere sufficiente a far percepire la natura dell’atto e l’urgenza di attivarsi.
La terza riguarda l’accessibilità dei canali alternativi: un punto di ritiro distante, non chiaramente indicato o difficilmente raggiungibile può rendere solo teorica la possibilità di acquisire l’atto.
La quarta riguarda la decorrenza dei termini difensivi: se i termini iniziano a decorrere prima che il destinatario abbia concretamente compreso e acquisito il verbale, la procedura rischia di comprimere il diritto di difesa.
SEND è espressione di una Pubblica Amministrazione che si digitalizza. Questo processo è necessario e, in molti casi, utile.
Tuttavia, l’efficienza non può essere valutata solo dal punto di vista dell’ente notificante o del cittadino digitalmente evoluto. Deve essere misurata anche sulla posizione di chi non possiede strumenti digitali, non sa utilizzarli o non è in grado di accedere autonomamente ai servizi online.
La procedura SEND evidenzia un nodo di fondo: fino a che punto è ragionevole trasferire sul cittadino l’onere di attivarsi digitalmente, o comunque attraverso una procedura ulteriore, per conoscere un atto che produce effetti giuridici rilevanti?
La risposta non può essere identica per tutti. Un’impresa, un professionista o un cittadino dotato di domicilio digitale si trovano in una posizione radicalmente diversa rispetto a un pensionato privo di alfabetizzazione informatica.
Trattare situazioni diverse come equivalenti produce un’apparente semplificazione, ma una sostanziale diseguaglianza.
Alla luce delle criticità esposte, si possono prospettare alcuni correttivi normativi e operativi.
Il primo riguarda la trasmissione cartacea integrale in via residuale. Per i destinatari privi di domicilio digitale e in presenza di determinate condizioni di fragilità, si potrebbe valutare la trasmissione diretta dell’atto integrale in forma cartacea, almeno quando l’amministrazione abbia già attivato il canale postale. La misura non contrasterebbe con la logica digitale della piattaforma, ma opererebbe come strumento di inclusione nei casi in cui l’avviso non garantisca una conoscenza effettiva.
Il secondo correttivo riguarda un meccanismo di salvataggio. Qualora il destinatario non digitale non acceda alla piattaforma né ritiri l’atto entro un termine ragionevole, la piattaforma potrebbe generare un ulteriore avviso o, nei casi più delicati, l’invio dell’atto integrale, evitando che il mancato accesso si traduca automaticamente in una decadenza inconsapevole.
Il terzo riguarda i punti di ritiro SEND. Essi possono costituire uno strumento utile solo se sono capillari, facilmente individuabili e chiaramente indicati nell’avviso cartaceo. La loro distribuzione dovrebbe tenere conto della densità abitativa, della conformazione territoriale e della presenza di popolazione anziana.
Il quarto riguarda la chiarezza delle comunicazioni. L’avviso cartaceo dovrebbe evidenziare in modo immediato l’ente mittente, l’oggetto dell’atto, le modalità alternative per acquisirlo, i termini principali e le conseguenze del mancato accesso o ritiro. Un avviso formalmente completo, ma sostanzialmente incomprensibile, non assolve pienamente alla sua funzione.
Il quinto riguarda l’attestazione completa della sequenza notificatoria. In caso di contestazione, l’amministrazione dovrebbe produrre l’intero tracciato degli eventi relativi a quella notifica. La tracciabilità, per essere garanzia e non soltanto strumento organizzativo, deve essere accessibile, completa e verificabile.
Questi correttivi non mettono in discussione l’utilità di SEND. Mirano, piuttosto, a preservarne la funzione, evitando che l’efficienza organizzativa si traduca in un arretramento della conoscibilità effettiva dell’atto.
SEND rappresenta uno strumento importante e destinato a consolidarsi. I suoi vantaggi sono reali: semplificazione per gli enti, maggiore tracciabilità, riduzione dei tempi, accesso digitale centralizzato e integrazione con i sistemi di pagamento.
Le criticità, tuttavia, sono altrettanto reali.
La procedura può determinare una distanza tra conoscenza legale e conoscenza effettiva; può far decorrere termini difensivi prima dell’acquisizione materiale dell’atto; può imporre al destinatario non digitale un onere di attivazione sproporzionato; può generare costi più elevati per chi non utilizza strumenti telematici; può rendere complessa la verifica dell’intera sequenza notificatoria.
Il paradosso più evidente emerge quando l’amministrazione, pur dovendo comunque ricorrere alla raccomandata cartacea, non trasmette direttamente l’atto sostanziale, ma un avviso che impone al cittadino un ulteriore percorso.
In questi casi la tecnologia non elimina il canale analogico: lo sdoppia, moltiplicando gli adempimenti a carico di chi avrebbe maggiore bisogno di semplicità.
La vera prova di SEND non sarà la capacità di notificare efficacemente atti a cittadini e imprese già inseriti nel circuito digitale. Sarà, piuttosto, la capacità di non trasformare la notificazione in un percorso a ostacoli per chi non possiede strumenti informatici o non è in grado di utilizzarli.
La tracciabilità e l’efficienza procedurale non possono essere l’unico metro di giudizio.
La notifica digitale potrà dirsi realmente evoluta solo se resterà fedele alla funzione essenziale della notificazione: rendere l’atto conoscibile al destinatario in modo effettivo, ragionevole e tempestivo.